超大城市的“組合拳”

李璇

隨著城市人口的增多、機動車保有量的不斷增長，交通擁堵已成為“大城市病”的重要癥狀。

高德地圖聯合中國社會科學院社會學研究所等機構發布的《2018年度中國主要城市交通分析報告》顯示，2018年，在納入分析的361座城市中，61%的城市通勤高峰處于緩行狀態，其中北京路網高峰行程延時指數排名第一，廣州和上海分別位列第二和第八。

與其他城市相比，北京、上海、廣州、深圳這四座超大城市在規模、人口體量上都更為突出，交通擁堵情況也更為復雜。作為一項“牽一發而動全身”的系統工程，超大城市緩解交通擁堵，勢必要綜合施策，打好“組合拳”。

“微改造”優化存量

“從交通資源的供給端來看，當下‘北上廣深四座超大城市的中心區已經進入了存量時代。”南京大學建筑與城市規劃學院副教授石飛對記者說。

在城市發展初期，機動車保有量有限，“開源”修路曾是破解交通擁堵最為直接的辦法，然而，如今超大城市的中心城區，基本上已無法通過供給端的擴張來改善交通狀況了。

當下，對現有道路資源作進一步的優化，成了超大城市緩解交通擁堵的一種選擇。

廣州市自2011年以來持續推進的交通擁堵點微改造治理，就是從細微處入手，對那些交通設計不合理、交通組織及管理不合理、交通秩序混亂的路段及節點，按年度進行滾動式排查。

“微改造采用的是‘治理研究-設計實施-評估-調整-再研究的工作模式，如果評估得出的結論是點位方案仍需調整，則這個堵點會滾入下一輪的研究、治理。”廣州市交通運輸局相關負責人對記者說。

北京市交通委2019年實施的百項疏堵工程，也是基于相近的治理思路。

與致堵原因復雜、治理所需時間較長的一級堵點不同，百項疏堵工程的100個堵點中，20處為二級堵點，80處為三級堵點。這100個堵點，可以通過見效快、周期短的“微創手術”來疏解。

在石飛看來，實施“微改造”時，也需注意將更多的資源向公共交通傾斜。

“如果只是籠統地打通‘斷頭路、加密道路網，并不能達到交通緩堵的最佳效果。治堵也要促進公交出行，減少小汽車的使用。”石飛說。

從城市緩堵保暢的層面考慮，對既有道路資源作更為精細的調整、優化，與鼓勵公共交通優先發展，應是互相促進甚至是一體兩面的關系。

例如，深圳市公共交通管理局近日對媒體表示，深圳市將在2020年新增不少于66公里的公交專用道，還將以精細化的規劃設計方法來改造既有專用道標志標線體系，強化公交專用網的連續性，打通公交運行的瓶頸。

“靠軌道交通來解決問題”

在公共交通出行方式中，軌道交通由于具有容量大、速度快、時間準的特點，且與路面道路相分離，向來是超大城市緩解交通擁堵的有效手段。

“對于北上廣深這樣的城市，地面公交的容量其實是不足以支撐城市龐大的客流量的，最終還要靠軌道交通來解決問題。”國家發改委綜合運輸研究所城市交通中心主任程世東對記者說。

根據2019年4月中國城市軌道交通協會發布的《城市軌道交通2018年度統計和分析報告》，2018年，北京、上海、廣州、深圳四座城市的城軌交通客運量占據了全國城軌交通總客運量的58%。

其中，北京是國內軌道交通日均客運量最大的城市，2019年上半年，北京軌道交通全路網日均客運量達1057萬人次，已成為客運量世界第一、總里程世界第二的超大城市軌道交通線網。

根據北京市重大項目建設指揮辦公室的數據，2019年北京已有12個區開通軌道交通線路，運營里程在2019年底達到700公里，中心城區范圍內750米站點覆蓋率將達到77%。

與此同時，中心城區與周邊城鎮組團以及城鎮組團之間的通勤化需求也日益受到關注。自2017年國家發改委等五部門聯合發布《關于促進市域（郊）鐵路發展的指導意見》以來，超大城市都將建設市域鐵路納入了軌道交通的建設計劃，希望通過擴展軌道交通系統來破解大城市交通擁堵難題。

根據《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》，上海將形成城際線、市區線、局域線“三個1000公里”的軌道交通網絡，基本實現10萬人以上新市鎮軌道交通站點全覆蓋。

北京計劃于2019年底開通7號線東延和八通線南延兩條線路，這兩條線路構建了環球影城、城市副中心與中心城區的交通紐帶，而兩條線路的共有站點施園站，能夠與城際鐵路聯絡線實現換乘，進一步提升軌道交通的服務范圍。

事實上，通過發展軌道交通系統來緩解大城市交通擁堵之痛，在國外城市中已有較為成功的案例。

東京的人口密度是北京的5倍，機動車數量是北京的1.6倍，交通擁堵程度卻大大低于北京，主要依靠的就是相對發達的軌道交通系統。

東京的軌道交通主要分為兩個層次：城市中心城區主要由地鐵覆蓋，范圍較小，線網密度大；市郊及各個組團由私營鐵路和國鐵JR線覆蓋，范圍較大。地鐵與市域快軌主要通過JR環形山手線銜接。市域快軌行至中心城區后，會接入主要的交通樞紐，通過地鐵和環形鐵路將客流分散至中心城區各地。

明確的分工，讓東京的軌道交通形成了一個立體系統，照顧到了近、中、遠不同層次的出行需求。

在擴展軌道交通網絡的同時，軌道交通高峰期運力不足的問題依然需要重視。

近來，一些超大城市正探索以地鐵“智慧大腦”建設來緩解軌道交通高峰期的擁擠狀況。例如，深圳即將在4條新建地鐵上推廣軌道交通全自動運行模式，其中就包括在大客流情況下自動增加車輛等功能。

限購政策的收與放

近年來，為避免機動車擠占公共交通的行駛空間、加重道路擁堵，北京、上海、廣州、深圳等城市都出臺了限行、限購政策。政策實施后，這些城市的機動車保有量增長放緩，在一定程度上緩解了道路擁堵。

2019年6月，國家發改委等三部門發布《推動重點消費品更新升級 暢通資源循環利用實施方案（2019—2020年）》。方案中提出，嚴禁各地出臺新的汽車限購規定，已實施汽車限購的地方政府應根據城市交通擁堵、污染治理、交通需求管控效果，加快由限制購買轉向引導使用，結合路段擁堵情況合理設置擁堵區域，研究探索擁堵區域內外車輛分類使用政策，原則上對擁堵區域外不予限購。

同月，廣州、深圳發布新政，宣布將放寬汽車搖號和競拍指標。

2019年8月，國務院辦公廳印發《關于加快發展流通促進商業消費的意見》，提出釋放汽車消費潛力。實施汽車限購的地區要結合實際情況，探索推行逐步放寬或取消限購的具體措施。

9月，貴陽宣布取消購車搖號制度。

在程世東看來，“城市交通治理的著眼點應放在引導合理使用小汽車上，而不是限制擁有。小汽車的限行限購都應該是短期舉措，這是為了給發展公共交通爭取更多的時間。限購政策的逐步放松，會促進城市推出更為根本性、長期性的舉措。”

“打開”小區

導致交通擁堵的原因不僅僅在于交通本身，更與城市規劃密切相關。

住宅小區大、馬路寬、街道路口少，是國內超大城市中常見的景觀。圍墻劃出了一片相對封閉的區域，卻也阻隔了小區的院內與院外，導致院內的路網無法與院外有效連接。小區內的機動車在高峰期沿著狹窄的通道駛向小區外面的主干道，短期內路口會積壓不少車輛，很容易造成交通擁堵的局面。

近年來，“打開”小區的舉措，已開始在一些超大城市實施。

北京市石景山區的濱河園小區是由26棟住宿樓組成的大型居住區。多年來，小區只有一個出入口，交通秩序混亂，容易造成擁堵。2019年，經過實地勘察、征求居民意見、職能部門集體會商等，濱河園所在街區拆除了燕堤西街到后身路之間的防洪堤圍墻，開辟了一個進入小區的新出入口，緩解了小區內外的交通擁堵之痛。整個過程不過20余天。

不過，“打開”小區并不能“一勞永逸”。很多老舊小區內部路網有限，難以承載“打開”后涌進的車流，而“打開”后院內的停車資源該如何分配，安全隱患該如何規避等，也需要審慎考慮、充分論證。

若干年前興起的住宅小區為今日的交通“添堵”，暴露出的是城市規劃前瞻性不足。而隨著城市規劃理念的不斷進步，近年來一些超大城市在新城區規劃階段就著重考慮了交通治理。比如，“窄馬路、密路網、小街區”已在北京城市副中心的規劃建設中先行先試，規劃中的路口間距，只有一兩百米。

推動資源合理配置

城市是多種功能的復合體，涵括了就業、就學、就醫、購物、休閑等多方面的需要，而這些功能的空間布局，又會對交通狀況產生影響。

多年以來，若論起超大城市中心城區的公共服務資源哪些與交通擁堵“羈絆”最深，醫院與學校似乎最沒有爭議。

2018年，針對“接娃難”的交通痛點，上海市普陀區實施了“一校一策”的緩堵方案。除了對停車位、單行道等進行“硬件”上的改造，有些方案還從“軟件”入手，根據學校的特點實施“錯峰放學”機制。

同樣的綜合治理思路，也體現在了醫院沿線的交通緩堵上。

比如，2018年12月，北京市衛生健康委員會等八部門聯合發布《關于印發醫院周邊交通擁堵治理工作實施方案的通知》，就明確了引導患者錯峰就診、全面實行預約就診、優化院區停車管理等綜合治理措施。

從更深層次來看，超大城市中心城區堵點多，原因是就業、商業、醫療、教育、文化等各方面資源在此過于集中。而近年來，疏解中心城區非核心功能、推動資源合理配置，已成為超大城市的共識。

北京的回龍觀、天通苑地區，曾嘗到過資源分配不合理的“苦果”。過去，回天地區的超大社區除了具有居住功能，教育、醫療等公共服務資源十分匱乏，就業崗位也稀缺，由“職住分離”導致的交通擁堵現象十分嚴重。

2018年7月，北京市人民政府辦公廳印發《優化提升回龍觀天通苑地區公共服務和基礎設施三年行動計劃（2018—2020年）》，對教育、醫療衛生等公共服務資源的打造按年度明確了重點任務。

截至2019年8月，回龍觀、天通苑地區已建成12所普惠制幼兒園，新增3810個學位。昌平區中西醫結合醫院住院樓建設項目預計在2020年第二季度竣工投入使用。結合交通層面多管齊下的疏堵措施，回天地區的交通擁堵問題正在一步步得到緩解。

2019年11月，北京市人民政府正式批復了朝陽、海淀、豐臺、石景山、大興、順義、昌平、房山、門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶共13個區的分區規劃及亦莊新城規劃，對各區的功能定位、空間結構、規模管控等內容進行了明確。隨著分區規劃的出爐，未來北京的空間布局將愈發清晰，而產業、人口、公共服務資源的合理配置，也將促進城市交通的通暢順達。