農村宅基地資格權研究進展與啟示

林超 郭彥君 張林艷

摘 要：【目的/意義】農村宅基地資格權是落實宅基地“三權分置”改革的重要組成部分，系統梳理相關研究文獻，可以為我國農村宅基地制度改革提供思路。【方法/過程】從農村宅基地資格權的內涵、資格主體、資格權實現形式、與宅基地退出關系、與土地承包權關系5個方面進行梳理。【結果/結論】結果顯示，農村宅基地資格權是一種集身份性、財產性一體的復合型權利。對于資格權主體認定應確定到“人”，以“戶”控制。不同地區應當采用傳統宅基地分配型、住有所居型、貨幣補償型差異化實現方式落實資格權。最后提出完善農戶資格權政策建議，即：明確資格權主體地位，多用途拓展實現形式，創新制定宅基地資格權退出模式。

關鍵詞：農村土地制度;農村宅基地;資格權;三權分置

中圖分類號：F321.1文獻標志碼：A文章編號：1637-5617（2020）06-0041-06

Research Progress and Enlightenment on Qualification Right of Rural Homestead

LIN Chao1，2， GUO Yan-jun1， ZHANG Lin-yan1

（1. School of Public Administration， Shanxi University of Finance and Economics， Taiyuan，

Shanxi 030006， China; 2. Research Center of Rural Revitalization and Land Development，

Shanxi University of Finance and Economics， Taiyuan， Shanxi 030006， China）

Abstract： 【Objective/Meaning】The qualification right of rural homestead is an important part of the reform of “separating rural land ownership rights， contract rights， and management rights” of residence land. The relevant research literature were systematically reviewed in this paper， which would provide ideas for the reform of rural homestead system in China. 【Methods/Procedures】The literature review included five aspects： the connotation of the qualification right of rural homestead， the subject of qualification， the implementation form of qualification right， the relationship with rural homestead withdraw， and the relationship with land contract right. 【Results/Conclusions】It was considered that the qualification right of rural homestead was compound right combining the identity with the property attribute. The subject of qualification right should be determined as “person” and controlled by “household”. Different regions should choose the appropriate implementation forms including the traditional welfare distribution of homestead， the affordable housing and the monetary compensation to implement the qualification right. And it would help to implement the qualification right by absorbing the beneficial experience of land contract right reform. Based on the above analysis， the countermeasures for improving the qualification rights of farmers were put forward including clarifying the principal status of qualification rights， expanding the multiple implementation forms， innovating and formulating the withdrawal mode of the qualification right of rural homestead， etc.

Key words： rural land system; rural homestead; qualification right; tripartite entitlement system

2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，“探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置”，揭開了農村宅基地制度改革的新篇章。按照宅基地“三權分置”改革設計，新設農戶資格權，使其與宅基地使用權實現剝離，以保障農民基本居住權益，促進宅基地利用。那么，作為新的權利類型，農村宅基地資格權如何界定，如何落實等問題成為近幾年學界研究的熱點。同時，各地實踐中也對落實宅基地“三權分置”進行了大量探索，涌現出許多寶貴經驗。所以，有必要對宅基地資格權相關研究進展和實踐進行梳理。本文以“宅基地資格權”“宅基地三權分置”等主題詞在中國知網搜索相關文獻，然后從宅基地資格權的內涵、主體、實現形式，以及宅基地資格權與宅基地退出的關系、宅基地資格權與土地承包權比較這5個方面進行文獻綜述，以期為宅基地“三權分置”改革提供理論參考和借鑒。

1 宅基地資格權的內涵

自宅基地“三權分置”改革提出以來，對于資格權的內涵，學界還沒有取得統一意見。通過文獻梳理主要將其歸結為2類。一是認為資格權就是成員權，或者是成員權的一部分[1-4]，本質是一種身份權，是基于農村集體經濟組織成員權的一項子權利，主要發揮宅基地的居住保障功能[5]。同時資格權是初始使用權的前提，農民基于其成員身份享受宅基地使用權[6]，農戶將使用權流轉后，依靠成員權享有集體經濟組織資產，參與集體經濟組織事務[7]。二是從宅基地使用權角度理解資格權，認為資格權既是分配宅基地的資格，也是將宅基地使用權讓渡和分置之后的剩余權[8]，可以理解為農戶有資格轉讓宅基地使用權[9]或從宅基地使用權中分離出來的次級使用權，是在宅基地使用權有限期轉讓之后的到期回收權[10]。綜上，資格權就是集體經濟組織成員基于成員身份在宅基地上享有的身份權，財產權等權利[11]。

在筆者看來，宅基地資格權屬于復合性權利，是包含多項權利的權利束。宅基地資格權的首要權利是基于成員身份享有的宅基地分配請求權，根據“一戶一宅”政策，獲得宅基地后，資格權除分配請求權之外的剩余權能，幾乎等同于宅基地使用權[12]，如對宅基地的占有權，以及通過出租、抵押等方式對宅基地的自由流轉權利，還有國家為了公共利益征收集體土地所擁有的征收補償權等，這些都是宅基地使用權的部分權利，但是在各地實踐中，隨著資格權的多樣化退出及實現形式，資格權的剩余權利實質上又與使用權有所區別，如自愿退出宅基地后，為保障資格權的實現而擁有的對農村集體利益的收益權，性質上不同于宅基地使用權中的通過出租、流轉等方式獲得的收益權。

2 宅基地資格權主體

關于農村宅基地資格權的認定主體一直沒有明確定義，相關法律法規也無具體規定。明確宅基地資格權首先要理清宅基地、戶、人之間的關系，三者之間“因人成戶，因戶需宅”的關系是資格權認定的內在邏輯[13]。在具體實踐中，主要分為2類：（1）以“戶”來確定資格權，集體經濟組織男性成員達到法定年齡或者女性結婚屬于入贅的都可以定為一戶，父母與子女為一戶，分戶需經過村民會議或者村民代表同意，資格權的權利主體歸農戶，一種高度依賴宅基地居住利益而形成的穩定結合體，戶生則有，戶銷則無[14-15];（2）以“人”來確定資格權。一部分學者認為資格權的初衷是為了保障集體成員的基本居住權益，所以，認定資格權必須明確集體成員身份認定標準，即資格權的主體應該具體到個人[9]。部分學者雖認為資格權的取得應該以“戶”為單位，但究其溯源還是要確定資格權人的身份[16]，以戶為單位，落實到集體成員[17]。

從整體來看，無論是具體實踐還是學理角度，以“人”或以“戶”的認定都有一定的道理。但是，由于城市化進程不斷加快，城鄉人口大量流動，人戶分離現象逐漸增加，傳統的“人”“戶”“地”之間的關系被打破，比如為了求學、打工等目的，農戶家庭中的部分人口進入了城市生活。如果按照過去的生產生活關系確定“戶”，劃分宅基地將會造成資源錯配。還有當代中國家庭呈現出的三代直系家庭、單人家庭，夫婦核心家庭等各種復雜家庭類型都給“戶”的認定造成極大困難，使得因為資格權主體認定不清而發生的補償糾紛案例屢見不鮮，所以，應當正確認識資格權相關主體關系，將宅基地資格權確定到人，以戶控制，有利于緩解社會矛盾，推動農村經濟發展。

3 宅基地資格權實現形式

關于宅基地資格權的實現形式，各地在保障“一戶一宅”“戶有所居”的基礎上，不斷拓展新的實現形式，可以歸納為以下3類。（1）傳統宅基地分配型。資格權人可以無償向集體經濟組織要求分配宅基地，享受資格權的基本居住保障功能;比如成都市郫都區采用的是靜態管理的思路，宅基地資格權具有“生不增，死不減”的特征，且可以繼承，有效控制宅基地規模[18]。（2）住有所居型。為緩解農村居住用地緊張，推進宅基地集約利用，按照“戶有所居”的原則，探索不同居住模式保證農村村民住房權益。包括合村并居、農村社區[19]，新社區、高層公寓等[20]，農戶也可申請城鎮保障性住房，如：公租房、廉租房、經濟適用房等[21]。（3）資格權權益貨幣化。這一模式主要是針對宅基地退出或資格權半退出的農民，其資格權通過貨幣補償的形式實現，包括資金補償、購房補貼、收益分配等，如江西余江鼓勵暫時不需要宅基地的農民放棄資格權，但他們仍享有農村部分資產福利的分配權[22]。

根據實踐探索不難發現，各地為實現閑置宅基地的盤活利用，因地制宜探索出適合本地的資格權實現途徑，給其他地區的宅基地制度改革提供了借鑒。（1）傳統宅基地分配型，在實施過程中資格權主體確定明晰，宅基地分配相對簡單，但適用范圍受限制，適合一些農村人口流動性低，人員穩定的地區。（2）住有所居型，給了農戶更多的住房選擇，方便了農民的生產生活，該種模式主要適用于人多地少，建設用地比較緊張的地區。（3）資格權權益貨幣化，將市場這雙“無形的手”運用在資格權實現過程中，賦予了宅基地更大的活力，有利于提升宅基地的資產價值，促進宅基地的退出，該種模式適用于經濟發展較好，城市化進程比較快，人口流動比較頻繁的地區[23]。

4 宅基地資格權退出與宅基地退出

農村宅基地資格權作為宅基地“三權分置”權利之一，能否退出是一個值得深思的問題。實踐中，很多資格權的退出與宅基地退出相關聯起來，部分學者甚至將兩者混為一談。通過實踐總結，將資格權退出與宅基地退出關系分為3類：（1）資格權只能隨著資格權人的喪失而滅失[1]，與宅基地是否退出無關;（2）農民自愿有償退出宅基地后還屬于農村集體經濟組織成員，所以仍享有部分資格權[24]，可以參與集體經濟事務等。比如山東在鼓勵自愿退出宅基地的同時，推行“地票期權”等留權不留地的方式，保留農戶的資格權[17]。這樣有利于暫時不在農村居住的農民退出宅基地，為新的資格權人提供申請宅基地的機會[25];（3）宅基地資格權完成退出，資格權是農民集體作為土地所有者的體現，資格權退出意味著集體所有權的收回[26]，相應的宅基地也被收回，給予原資格權人一定的補償[24]，退出之后將不得再次申請宅基地使用權[27]。

在筆者看來，上述第一類資格權隨主體的喪失而滅失，這種做法沒有全面考慮宅基地制度改革的目的，比如資格權人長期不在本村居住，又無法退出資格權，將造成宅基地的閑置低效利用;第二類“有進有出”的靈活做法值得各地借鑒，為自愿退出宅基地的農民做好兜底保障，留出機動宅基地，避免宅基地的閑置浪費;在第三類做法的基礎上，部分學者提出應該設置資格權退出反悔機制，農民自愿退出自己戶內唯一一處宅基地的，在規定期限內只要按市場價格退回所獲補償，即可重新獲得宅基地資格權[28]，反悔次數有且只有一次[29]，筆者認為這種反悔機制有失偏頗，農戶再次獲得宅基地資格權，集體經濟組織是否有足夠的宅基地給予分配，或資格權實現形式能否讓農戶滿意，這都是未知的潛在矛盾，其次上述第二類提及的“留權不留地”中的資格權，與通過反悔機制重新獲得的“資格權”，兩者之間的權利如何度量？有何區別？還需探討一種公平的模式，避免實踐中出現偏倚，損害部分農戶的利益。

5 宅基地資格權與土地承包權比較

十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了關于修改農村土地承包法的決定，將農村承包地實行“三權分置”的制度法制化，宅基地“三權分置”政策出臺之后，部分學者將資格權與承包權對比，以此理解資格權的內涵要義，探索資格權的實現路徑。目前學界對資格權和承包權的比較主要有以下3點。（1）承包權有一定的期限限制[30]，而資格權沒有具體的期限。在現有的宅基地改革試點中，部分學者認為資格權主體只能限制在集體經濟組織成員內部，但是土地承包權的主體可以是來自集體經濟組織外的單位或個人[31];（2）兩者都附屬于所有權，是農戶基于成員權而擁有的一項身份性權利，兩者均不可進行交易，在實施過程中，均存在主體認定困難、退出機制不完善等問題[32]。農戶分化程度越高，農民退出土地承包權的可能性越小，出現了土地的低效利用，甚至部分土地拋荒[33]，而宅基地退出的可能性卻越大[34];（3）土地承包關系中規定“確權確利不確地”，即確認集體經濟組織成員資格，取得集體成員資格的人享有集體土地承包權，可以參與土地經營收益分配，但是不會進行土地的具體劃分，這種模式在“穩定現有土地承包關系并保持長久不變”的背景下，與宅基地資格權人按股份獲取集體收益實現資格權很相似[35]。

通過總結學者對資格權和承包權兩者關系的討論，可以看出2種權利都是不清晰、不完整的權利，在實踐中會產生不確定性[36]。承包權在邏輯上方便我們對資格權進行理解，但宅基地資格權的特殊性使其本質區別于土地承包權。所以，首先應當根據宅基地資格權自身特點，通過借鑒土地承包權實踐經驗來進一步探索資格權的落實，比如村集體經濟組織將農民退出的土地有償承包給第三方經營主體，農民定期獲得土地收益[37]，同樣資格權主體在完全退出后，所獲補償可由第三方提供，一定程度解決集體經濟負擔，資格權主體在只退出宅基地的情況下，由村集體負責宅基地的經營利用，原資格權人可以定期獲得宅基地的部分收益;其次，在宅基地資格權的退出中，村集體經濟組織可借鑒土地承包權退出時，賦予農民優先受讓權，如果宅基地資格權人想要再次獲得資格權，可安排其優先獲得[38]，解決資格權人退出的后顧之憂，為其自愿退出宅基地提供保障，進一步提高閑置宅基地的利用率。

6 完善宅基地資格權的政策建議

基于上述宅基地資格權的相關文獻的梳理，可以看出宅基地資格權對“三權分置”政策的落實起著至關重要的作用。各地在實踐中雖有所創新，但暴露出來的不足直接影響政策的實施效果，所以應當正確認識理解資格權的內涵要義，因地制宜拓展其實現形式，不斷探索資格權退出模式，使改革得到全面落實。

6.1 明確資格權主體地位，賦予其法律地位

通過對各地宅基地制度改革實踐的總結，分析可知當前宅基地“三權分置”還處于理論探討階段，現行法律體系條款沒有宅基地資格權的解釋概念。因此，明確賦予其法律地位迫在眉睫。隨著社會經濟發展，宅基地的資產價值愈來愈大，農戶對宅基地愈發重視。宅基地“三權分置”實行中存在的矛盾很大一部分原因是因為資格權人認定主體不統一。通過對實踐總結，筆者認為資格權應當確認到“人”。首先，以“人”為主體確定資格權可以有效解決許多由“戶”帶來的爭議，如子女結婚、收養、外嫁女離婚等情況在確定“戶”時總會發出不一樣的聲音;確定到資格權人，給出資格權人的具體條件，可以避免后續矛盾的發生。其次，資格權人容易規則化，“一戶多宅”、面積超占、戶籍農轉非是我國農村宅基地制度改革的一大背景，確認資格權人要妥善處理好這些問題，明確處理好資格權主體地位，以法律條款明確宅基地資格權人的要求，例如“戶籍+長時間在本集體生活”的農民、資格權能否繼承、轉讓等，各地依據法律條款因地制宜確定符合自己的規定，例如，有的農村因為自身發展落后，很多農民子女外出求學改變原有戶籍，可以歸為特殊群體，賦予其資格權。各地應該針對不同類型的人不斷細化補充條款，本著公平公正、合法合理的原則確定資格權人，避免激化社會矛盾，給符合資格的農民頒發“資格權證書”，做到有法可依。

6.2 多途徑拓展宅基地資格權的實現形式

宅基地資格權的實現形式包括傳統宅基地分配型、住有所居型、權益貨幣化型。從這3種實現形式的實質權利角度考慮，又主要分為以下2種：（1）農戶同時具有宅基地資格權和使用權;（2）通過流轉或宅基地退出等方式，放棄宅基地使用權，只保留資格權。從各改革試點來看，普遍著重于對第2種資格權實現方式的探索，如允許符合條件的資格權主體申請公共租賃住房和通過換股權、換貨幣方式退出宅基地，對于后備資源緊缺的地區，可探索建立資格權與城鎮住房保障體系的機制銜接[17]。在筆者看來，第一種的實現方式是根據“一戶一宅，戶有所居”的政策分配住房，在確定好資格權主體的基礎上，做好“戶”的控制，合理利用建設用地，避免宅基地、住房的閑置浪費;第二種的實現方式需各地根據自身實際，在借鑒各改革試點的過程中，不斷創新，針對當地農民流入流出發展現狀，建設用地實際情況，宅基地退出可能性大小，宅基地流轉情況，制定資格權實現的可行性方案，如村集體建設用地緊張，農民外流現象明顯，則可借鑒住有所居型，綜合鼓勵資格權半退出的模式，推進宅基地資格權的實現;建設用地寬裕，農民長久居住在農村的地方，可借鑒傳統型的實現方式。在這個過程中需深切考慮農戶所需，農村發展，將兩者有效結合，推動宅基地“三權分置”的有效實行，促進鄉村經濟快速發展。

6.3 因地制宜制定宅基地資格權退出模式

總結各地改革實踐，宅基地資格權退出分為2種。（1）完全退出，農戶自愿有償退出資格權;（2）半退出，即農戶將自家合法合規宅基地交由集體經濟組織，由集體管理開發利用，農戶以股東的身份擁有股權，參與利益分配，部分集體經濟組織針對退出的農戶設定一定的反悔期限，如果農戶在有限期內想要再次擁有資格權，需要按市場價格交回剩余補償金，即可重新獲得。在筆者看來，資格權在補償合理，雙方無異議的情況下，完全退出是值得鼓勵的，這樣可以避免很多未知的社會矛盾;半退出模式是值得借鑒的，這樣既將農村閑置宅基地充分利用，同時也是積極響應鄉村振興戰略，提高農民收入，農戶也可以自愿選擇自己想要的生活方式，賦予農民更大的自主權。設定反悔期限應因地制宜來實行，不可做到一刀切，因為農戶在反悔期限內想要重新獲得資格權的可能性沒法準確估量，以何種方式重新賦予資格權，農戶對重新獲得資格權的形式是否滿意等，都需要各地充分考慮當地實際情況，調查了解該地農戶真實意愿，做出正確決策。尤其是一些地理條件不是很好，建設用地緊張的農村，農戶重新獲得資格權后，能否獲得宅基地是不確定的，這需要將資格權退出模式與鄉村規劃相結合，在規劃中留白，為重獲資格權的農戶留有申請宅基地的機會，或者集體經濟組織提前探索重獲宅基地資格權后的資格權多樣化實現形式。

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收稿日期：2020-07-06

作者簡介：林超（1987-），男，副教授，博士，研究方向：土地制度與經濟. E-mail： andrewlc@sina.cn

基金項目：研究闡釋黨的十九大精神國家社科基金專項課題（18VSJ097）;國家自然科學基金項目（71673285）;國家社會科學基金項目（17BSH077）;農業農村部鄉村振興專家咨詢委員會軟科學課題（201926）;山西省軟科學研究課題（2018041004-4）