把我國制度優勢更好轉化為基層治理效能

姜偉

實踐證明，中國特色社會主義制度和國家治理體系是具有強大生命力和巨大優越性的制度和治理體系。黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），系統總結我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢，并為新時代堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化指明了前進方向、提供了根本遵循。

基層是社會治理創新最活躍的地帶，也是社會矛盾的前線。習近平總書記指出：“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉、社區。”如何把我國的制度優勢更好轉化為基層治理效能，是加強社會治理的當務之急。根據黨的十九屆四中全會的戰略部署，加強基層治理可以從以下幾個方面下功夫。

一是健全黨組織領導的自治法治德治相結合的基層治理體系。加強基層治理，首先要在完善治理體系和治理方式上下功夫。《決定》指出：“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。”要堅持在黨組織領導下，構建以自治為基礎、法治為保障、德治為引領的基層治理體系。一是發揮黨組織的領導作用。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。要把黨的領導貫徹到基層治理全過程，充分發揮村（社區）黨組織在基層治理中的領導作用。村（社區）黨組織是黨在基層工作的重要基礎，是基層治理的“末梢神經”，處于聯系服務群眾的“最后一米”。從正反兩方面的經驗來看，凡是基層黨組織戰斗堡壘作用發揮得好的地方，都會呈現出經濟發展、風清氣正的良好局面;凡是基層黨組織力量薄弱的地方，就會出現相對貧困、人心渙散等問題。要嚴格選人標準，拓寬選人渠道，創新選人方式，配齊配強基層黨組織班子，選拔一批黨性強、能力強、改革意識強、服務意識強的黨員擔任基層黨組織書記。其二，發揮自治的基礎作用。習近平總書記指出：“堅持人民主體地位，充分調動人民積極性，始終是我們黨立于不敗之地的強大根基。”《決定》強調“健全充滿活力的基層群眾自治制度”“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全”。人民群眾是最廣泛、最活躍的社會治理主體。讓人民自我管理，是人民當家作主的重要實現途徑。要完善群眾參與基層治理的制度化渠道，激發群眾參與基層治理的內生動力。探索創新基層群眾自治實現途徑，搭建便捷議事平臺，做到民事民議、民事民辦、民事民管，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，打造共建共治共享的基層治理格局。其三，發揮法治的保障作用。《決定》強調，“健全社會公平正義法治保障制度。”法治是社會治理的最優模式，是國家治理現代化的根本保障和主要標志。要善于用法治思維推進基層治理、用法治方式破解基層治理難題，牢固樹立法律在維護群眾權益、化解社會矛盾中的權威地位，強化規則意識，倡導契約精神。對于利益糾紛，引導人們依據法律判斷是非，按照程序表達訴求，依法維護權益，履行義務，引導社會成員養成在法治軌道上主張權利、解決紛爭的習慣。其四，發揮德治的教化作用。習近平總書記指出：“要既講法治又講德治，重視發揮道德教化作用，把法律和道德的力量、法治和德治的功能緊密結合起來。”《決定》強調“堅持依法治國和以德治國相結合”“把社會主義核心價值觀要求融入法治建設和社會治理”。法安天下，德潤人心。道德是社會關系的基石，是人際和諧的基礎。要積極培育和踐行社會主義核心價值觀，通過身邊榜樣的示范、鄉規民約的約束、行業章程的規范、生活禮俗的教化，引導群眾明是非、辨善惡、守誠信、知榮辱，為推進社會治理現代化凝聚起強大的精神力量。只有堅持自治、法治、德治有機結合、密切聯系、良性互動、相互促進，才能使基層治理得以持續、健康、順利發展。

二是完善社會各方力量參與的多元解紛機制。基層治理的關鍵是化解矛盾。中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發生轉化，使社會治理面臨的問題呈現出跨界性、關聯性、復雜性強的特征，單靠各級黨委和政府的力量難以實現社會治理效能最大化。《決定》提出，“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。”加強基層治理，要把黨的領導作為根本保證，堅持以人民為中心的發展思想，凝聚起政府、市場、社會、公民等各類主體的治理合力，尋求社會意愿和訴求的最大公約數，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。化解社會矛盾必須調動各界力量，推動建立“綜合性”“一站式”調解工作平臺，整合各類調解資源，聯動化解矛盾糾紛，形成人民調解、行政調解、行業調解、司法調解優勢互補、有機銜接、協調聯動的多元化糾紛解決工作格局。

三是促進矛盾糾紛在基層得到實質性化解。《決定》強調“堅持和發展新時代‘楓橋經驗，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道”“努力將矛盾化解在基層”。這要求推動社會治理重心向基層下移，將大量矛盾糾紛化解在基層和萌芽狀態。跨越半個多世紀的實踐充分證明，“楓橋經驗”是深入貫徹黨的群眾路線的生動體現，也是基層治理的有效經驗。新時代“楓橋經驗”的基本要義就是，創新完善城鄉基層治理體系，最大限度把問題化解在萌芽、解決在基層，確保“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”。要探索創造更多依靠基層、發動群眾、就地化解人民內部矛盾的途徑和辦法，實現矛盾預防化解工作常態化、長效化，促進矛盾糾紛在基層得到實質性化解。

四是構建一體化的公共法律服務平臺。習近平總書記指出“要深化公共法律服務體系建設”“盡快建成覆蓋全業務、全時空的法律服務網絡”。《決定》強調要“完善公共法律服務體系”“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務”。目前，我國公共法律服務體系建設取得積極成效，各類法律服務機構總數達到85.3萬個，法律服務人員達到420萬人。建成縣級公共法律服務中心2917個、鄉鎮（街道）公共法律服務工作站3.9萬多個，基本實現全覆蓋，12348服務熱線覆蓋全國。要進一步推進公共法律服務實體平臺、熱線平臺、網絡平臺資源整合、融合發展，形成線上線下一體化公共法律服務平臺，為群眾提供精準、普惠、便捷的公共法律服務，不斷滿足人民群眾日益增長的公共法律服務需求。浙江省于2017年率先在全國推出在線矛盾糾紛多元化解平臺（ODR平臺），這是集咨詢、評估、調解、仲裁、訴訟五大服務功能于一體的社會化解紛服務共享平臺，形成4萬余人的在線調解隊伍。通過將家事糾紛、物業、商會等行業性調解組織納入ODR平臺，在當事人立案后，根據“合法、自愿”原則，法院依據矛盾糾紛類型，將案件移送至相關行業性調委會調解，讓專業人做專業事，快速推動行業糾紛有效化解。即使當事雙方遠在千里之外，也可以通過ODR平臺實現遠程在線調解，通過電子簽名簽訂調解協議，及時得到司法確認。截至目前，ODR平臺注冊用戶1023085人，受理在線申請調解案件602760件，調解成功率89%。2018年，浙江法院收案增幅由2017年的11.4%下降至3.4%;2019年上半年，全省法院收案量同比下降1.6%，一審民商事收案同比下降5.6%，為近十年來首次出現負增長。

人民法院作為社會治理的重要主體，承擔著定分止爭的審判職能，既是維護社會公平正義的最后一道防線，又處于化解社會矛盾糾紛的第一線。法院必須立足司法實踐，通過巡回審判、送法上門、以案釋法等方式，積極參與基層治理，促進基層法律服務長效化。最高人民法院于2019年發布了《關于建設一站式多元解紛機制、一站式訴訟服務中心的意見》，以“一站式解紛、一站式服務”為重點，全面建設現代化訴訟服務體系，將訴訟服務中心打造成定分止爭“門診部”。人民法院要拓展審判職能，通過“一鄉（鎮）一法庭”“一村一法官”等形式，打通司法服務“最后一公里”。要因地制宜，將司法便民服務有機嵌入基層治理平臺，使廣大群眾在家門口就能享受到便捷高效的訴訟服務。健全“群眾需要、法官報到，群眾說事、法官說法”工作機制，讓群眾把事說透，由法官將法講明，從源頭上減少訴訟增量，化解矛盾糾紛。