全民參保背景下安徽省社會保險參保現狀、問題和對策
——以安徽省A市為例

洪 梅

（安徽警官職業學院，安徽 合肥 230000）

社會保障是民生安全網、社會穩定器，與人民幸福安康息息相關，事關全面建成小康社會、國家社會長治久安。改革開放以來，我國社會保障體系從無到有、從單一變多元、從配套國有企業改革發展到國家重要的一項社會經濟制度，走過了一段極不平凡的坎坷之路，取得了舉世矚目的改革成果。2015 年黨的十八屆五中全會首次提出“全民參保計劃”，2017 年黨的十九大明確提出要“全面實施全民參保計劃”，這是貫徹共享發展理念、實現社會保障體系覆蓋全民目標、促進人人享有基本社會保障的重要舉措。學術界對社會保險研究不斷深入，大多從宏觀層面探討通過創新社會保險制度、提升基金統籌層次、降低企業社保費率等，來破解社會保險領域出現的歷史問題和現實矛盾[1]。本研究由“微觀”入手，通過對安徽省A 市社會保險參保人員結構的梳理，試圖找出全民參保存在的問題及原因，由點及面對全省實施全民參保計劃提出具體的意見建議，以期推動“法定人員全覆蓋和人人享有社會保障”的目標任務如期實現。

一、A 市社會保險參保現狀

A 市地處安徽北部，是一個擁有34 個行業、200多個門類的較為典型的綜合性老工業城市，屬皖北地區的加工制造業中心，為安徽省的重要工業基地，是華東地區的重要科技中心城市。同時，A 市又是一個傳統農業大市，境內以平原為主，水源充足，土地肥沃，城鎮化率水平較低（46.8%），具有良好的農業生產條件，為江淮商品糧生產基地的重要組成部分。因此，A 市既有較為完備的城鎮職工社會保險體系，也有較為典型的城鄉居民社會保障制度，是研究全省社會保障制度理想的樣本。

A 市社會保險制度起步較早，1986 年9 月便在全省率先試行全民所有制企業退休基金統籌管理，經過30 多年的不斷發展完善，逐步建立了覆蓋全民、統籌城鄉的社會保障制度體系，全民參保格局基本形成。截至2018 年底，A 市全民參保登記總人數440 余萬人①。其中，養老保險、醫療保險兩大險種參保人數相對較多，分別占登記總人數的58.95%和97.40%；而工傷保險、失業保險、生育保險參保人數明顯偏低，分別為11.43%、11.05%、11.47%，三險參保水平大致相當；五險全部參齊的，僅占登記總人數的7.37%。

分險種參保結構如下：

圖1 A 市各險種參保人數占登記總人數比例

圖2 A 市養老保險各險種參保人數占比

圖3 A 市醫療保險各險種參保人數占比

參保人員構成情況如下：

圖4 A 市參保人員身份結構

圖5 A 市參保人員年齡結構

二、A 市推進全民參保計劃遇到的問題

A 市當前仍有相當部分人口尚未被納入社會保障體系當中，既有制度供給不足、政策落實不剛的問題，也有參保意識不高、服務能力不強的短板，這些將對加快實現全民參保目標產生深入的影響。

（一）社會保障制度落后于就業結構調整

社會保障制度是基于長期穩定的勞動關系而設計建立的。通過調查分析，A 市不同群體之間的參保率有著較為明顯的差距，參保率最高、參加險種最齊全的，當屬城鎮職工，一方面是因為此類人群實施社會保險制度最早，推廣時間長，參保意識強；另一方面，基本都有相對穩定的單位為依托，有勞動合同為契約，權利義務明確，易于維權。當前整體參保率較低、參保難度最大、不確定性因素最多的，是靈活就業人員和未就業、失業人員群體[2]。A 市在對42.8 萬名未參保或未參全人員進行入戶調查時發現，未在單位就業的占95.75%；就業狀態為靈活就業的被調查人員中，未參加養老保險、醫療保險的高達95.47%、97.40%。隨著互聯網技術高速發展，平臺經濟、共享經濟迅速興起，新職業、新工種應運而生，互聯網在拉動就業的同時，也重塑了就業業態。新業態就業人員如網絡售賣員、網約車司機、快遞外賣人員等，多為靈活就業。而從社會發展趨勢來看，靈活就業所占比重將會越來越大（美國目前約為40%，中國不到10%），其勞動關系、就業崗位、工作時間、工資收入等等均有別于傳統就業模式，目前針對他們的社會保障政策大多缺失，現行制度已嚴重落后于現實需求。

（二）單位參保責任讓位于用工成本控制

隨著中國經濟進入新常態，經濟增速放緩，發展動能轉換。近年來，A 市第三產業得到快速發展，從業人數所占比例已由2005 年28.7% 增至2018 年43.4%。而第三產業多為中小微民營企業，從業人員的流動性大，部分企業主參保責任意識缺位，往往想方設法逃避繳納社會保險的法律責任，通過瞞報用工人數、少報職工工資等手段少繳社保費，甚或不參保，以節約用工成本。有的企業另辟蹊徑，讓企業職工按照靈活就業人員身份參保，以繳費憑據充當參保數量，而職工本人考慮到既有養老保險，又能保住“飯碗”，一般都會配合企業完成這項“參保工作”。還有部分招商引資企業“自抬身份”，借口企業正處在孵化期、成長期，營利少，辦理參保變更手續麻煩等，不愿履行企業參保責任[3]。A 市近幾年勞動力市場普通工人供大于求，用工主動權掌握在企業手中，不簽訂勞動合同、侵犯職工合法權益的行為較為常見，不規范用工造成單位與員工之間無法建立穩定的勞動關系，成為部分企業逃避社保責任的手段。

（三）社保擴面征繳受制于參保意識淡薄

研究發現，大多數務工人員不把企業是否為其辦理社會保險作為擇業前置條件。一是因為目前結構性就業難問題較為突出，低技能人員面臨的就業壓力較大，為匹配到一份較為滿意的工作，自動或被動地選擇放棄部分自身合法權益。二是對社會保險的保障作用認識不到位，沒有加以考慮，加之對社會保險政策不甚了解，對繳費比率、繳費額及將來的待遇等不清楚，造成了勞動者在求職前和就業后，不知道該如何向雇主要求或爭取社會保險權利。三是企業從業人員中的農民工和年輕人，短視行為嚴重，對養老等后顧之憂考慮得少，對維護自身勞動保障權益認識膚淺，只看到眼前利益，沒有危機意識、長遠考量，不確定是否能繳費到退休年齡且滿足最低年限要求，覺得現金拿在手中更實在。還有些職工屬農村戶籍，認為自身工作不穩定、流動性大，對在外工作沒作長遠打算，有葉落歸根思想，最終還要回到家鄉，因此只求于在農村辦理新農保和新農合，對參加城鎮職工社會保險沒有積極性[4]。

（四）服務水平提升遲緩于人員流動加速

市場對人力資源配置發揮決定性作用，促進了人力資源在更大的區域、更多的崗位間頻繁有效流動，異地養老也逐漸成為一種新常態，這給社會保障管理服務提出了更高要求[5]。從A 市現行社保政策執行效果來看，險種碎片化現象明顯，各險種的銜接和轉移還不完善，與當前人員全社會流動的現狀還不相適應。比如，在農村居民養老保險就并存有老農保、失地農民、村干部養老保險等，造成管理繁雜、銜接不暢。尤其是居民養老與職工養老之間轉換沒有統一具體的操作辦法，醫療保險與失業保險異地轉移辦法也不明確。參保管理信息化程度不高，做不到入庫人員智能快速比對，導致未參保與重復參保現象并存。調查發現，A 市養老保險重復參保率為0.90%，主要為職工養老保險和居民養老保險重復參保；醫療保險重復參保率為7.39%，其中重復參加職工醫保和居民醫保占18.74%，重復參加居民醫保和新農合占56.71%，重復參加職工醫保和新農合占22.06%，三者均重復參加的占2.49%。主要原因是參保人因社會流動身份轉換而選擇變換參保險種，但不了解政策等緣故未及時辦理原險種停參手續。A市基層社保經辦能力建設尚不能滿足“全民參保計劃”工作需要及參保對象的服務需求。“全民參保計劃”重點工作之一是入戶調查和信息采集，由于調查對象中異地流動務工人員多，點多、線長、面廣，需要投入大量的人力、物力、財力，而受人員編制、經費限制，基層經辦機構人力資源配置一直嚴重不足，經辦人員流動頻繁，導致業務的銜接和辦理跟不上，嚴重制約了工作開展[6]。

三、安徽實施全民參保計劃的對策

A 市全民參保實施過程中遇到的問題，在安徽其它地方也同樣存在。針對上述問題，提出如下對策：

（一）進一步完善社會保險相關制度，加大社保征繳力度

在堅決落實 《中華人民共和國社會保險法》《社會保險費征繳暫行條例》等法律法規規定的同時，進一步完善、細化可執行的地方社會保險相關制度，加大執法力度和剛性，認真做好各類用人單位社會保險征繳登記工作[7]。樹立由制度全覆蓋向法定人群全覆蓋轉變的工作思路，面向非正規就業者、自雇者、靈活就業者等新業態就業人員出臺相關社會保險政策，促進新業態就業人員由自愿參保變為自覺參保、在就業地參保。探索特殊行業、特殊群體選擇性參加單一險種政策，有針對性地提高失業、工傷等保險參保率，推動各險種均衡發展。擴大失業保險受益范圍，通過政策鼓勵引導民營中小微企業務工人員、農民工、新業態就業人員等人群積極參加失業保險[8]。將現行的建筑業按項目參加工傷保險機制進一步推廣到其他類似工傷高危行業，建立快遞業等新形態就業人員職業傷害保險制度，推進公務員和參照公務員法管理單位工作人員全部納入工傷保險范圍，實現工傷保險政策從企業職工向職業勞動者的廣覆蓋。積極發揮征繳稽核作用，對用人單位的基數申報、繳費比例、工資總額，以及員工工資發放情況實施重點稽查，如有違法行為堅決采取處罰措施，起到處罰一戶教育一片作用。

（二）進一步完善用工領域信用體系，強化政策法規宣傳

運用新媒體、融媒體、全媒體，廣泛開展社會保險政策法規宣傳，爭取做到人人了解、家喻戶曉，讓從業人員化解認識上的不足，使用人單位去除觀念上的誤區。緊扣全民參保的重點工作和重要階段，有針對性地加強對民營企業、小微企業的宣傳，提高企業經營者依法繳納社會保險費的意識。積極倡導、推動企業開展和諧勞動關系創建活動，加強勞動合同、集體勞動合同簽訂和履行的監管，規范企業用工行為。進一步完善勞動監察執法手段，加快勞動保障監察兩網化建設，充實監察執法力量，實現執法重心下移，提高行政執法效能，全面動態監管勞動用工情況，加大對用人單位不參保和不足額繳納社保費情況的監督檢查力度，指導幫助勞動者依法維權，“快立、快審、快結、快執”維權案件[9]。建立健全社會保險誠信管理制度，堅決打擊各種違法失信行為，對未依法及時為職工辦理社會保險登記，或者未足額交納社會保險費的嚴重失信企業，依法納入信用黑名單。

（三）進一步健全分類參保機制，加快一體化建設進程

對于城鎮靈活就業的農業轉移人口群體，愿意參加城鎮職工養老保險的，允許其以個體身份自愿選擇在戶籍地或現居住地參保。鼓勵個體靈活就業人員延長繳費年限，特別是針對年滿40 歲的女性、年滿50歲的男性下崗失業人員，加大社保補貼力度，促進其持續繳費。整合老險種，消除碎片化。將被征地農民養老保險整合并入城鎮職工養老保險，采取“老人老辦法、新人新辦法”方式分別處理：并軌前已享受失地農民養老保險待遇的人員繼續按老辦法享受待遇；并軌前已參加失地農民養老保險尚未達到享受條件的人員，并軌后以靈活就業人員身份參加企業職工養老保險，并軌后參保并已達到法定退休年齡的失地農民，愿意參加企業職工養老保險，允許其以靈活就業人員身份一次性繳足15 年的養老保險費后領取基本養老金[10]。對于村干部群體，整體納入城鎮職工養老保險參保范圍，參保單位列入鄉鎮政府；已參加村干部養老保險的在職人員，自愿改為企業職工養老保險的，原賬戶儲存額并入其企業職工養老保險個人賬戶，繳費年限可折算為企業職工養老保險繳費年限。進一步完善城鄉居民基本養老保險、機關事業單位養老保險與城鎮職工基本養老保險制度之間的轉移接續機制，建立健全各險種跨區域轉接制度，著力解決保險關系轉移不暢問題，為人員全社會流動提供保障。

（四）進一步健全公共服務機制，形成全民參保工作合力

加強全民參保數據動態管理和分析應用，綜合利用大數據資源，建立全民參保登記動態清零機制，動態、精準鎖定未參保人員和中斷繳費人員，分類施策，精準擴面。同時，還要重點建立健全三個機制，確保全民參保計劃順利推進：一是組織領導機制。成立推進全民參保工作領導組，指導、協調全民參保工作，人社、稅務等相關職能部門為成員單位，完善工作機制，形成齊抓共管局面。二是信息共享機制。深化“多證合一”改革，企業在工商注冊的同時辦理社會保險登記，法定代表人及財務負責人首先參保繳費。推動稅務、人社等部門間信息系統互聯互通、數據實時交換，提高信息獲取的及時性和有效性。提升人社系統信息化建設水平，實現參保信息與就業失業登記信息無縫對接，確保就業一人、參保一人。優化完善經辦服務，將服務向互聯網、移動終端等便民化載體延伸。三是政策保障機制。建立企業社保參保登記與享受政府補貼項目對接機制，對享受財政補貼項目的企業，同步跟進參保擴面。落實社保扶貧政策，著力解決貧困人口繳不起社保費問題。實施援企穩崗補貼政策，進一步加大補貼力度，切實發揮失業保險基金在支持企業穩定崗位方面的作用[11]。大力促進就業和扶持創業，以促進就業擴大社保參保面。

注釋：

①文中所有參保數據均來源于A 市全民參保數據庫。