我國職業(yè)教育產(chǎn)教融合的制度變遷及推進路徑
——基于中德職業(yè)教育的比較分析

孫曉偉

(烏魯木齊職業(yè)大學，新疆 烏魯木齊 830002)

2019年，國務院發(fā)布的《國家職業(yè)教育改革實施方案》明確提出“職業(yè)教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”。這是國家在頂層設計上確立了兩種教育的類型和地位。職業(yè)教育強調(diào)“產(chǎn)教融合”，是由其屬性決定的。黨的十九大報告中指出“完善職業(yè)教育和培訓體系，深化產(chǎn)教融合、校企合作”，這是黨和政府第一次將“產(chǎn)教融合”作為職業(yè)教育辦學模式的戰(zhàn)略決策。

從場域理論的視角來看，“產(chǎn)”與“教”是兩個不同的場域，通過職業(yè)教育活動搭橋，使場域之間出現(xiàn)交集并加以穩(wěn)定，形成兩個場域活動的慣習，這樣“產(chǎn)教融合”就形成了。但這種慣習的形成，需要制度與政策的推動使其兩者演化出共生關(guān)系并產(chǎn)生鎖入效應。

美國學者道格拉斯·C·諾斯指出“制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設計的、形塑人們互動關(guān)系的約束。”[1]3制度是人們行為選擇的一個重要變量，其作用就是建立一個人們互動的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)來減少不確定性。當然，這種穩(wěn)定結(jié)構(gòu)并不一定意味著其所依靠的制度是有效率的，它只是人們互動的一個必要條件，意即制度可能是有效率的，亦可能是無效率的。因此，“制度總是一個混合袋子(mixed bag)，在其中既有促使生產(chǎn)能力提高的因素，也有降低生產(chǎn)能力的因素。”[1]11當現(xiàn)有的制度安排無法實現(xiàn)潛在收益機會，人們產(chǎn)生了對新的制度安排需求時，制度變遷就發(fā)生了。制度變遷意即制度約束的變化，其實質(zhì)是一種效率更高的制度對既有制度的替代過程。“任何一種制度約束的變化都將改變交易費用，并能產(chǎn)生出力量來推動新慣例或規(guī)范的演化，從而有效地解決新出現(xiàn)的問題。”[1]121對制度變遷的分析，應與其所處的政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境結(jié)合，對不同制度安排的社會環(huán)境要有明晰的判斷，對制度效率與制度績效的評判才能更為科學，從而把握制度變遷的方向。就本文來說，就是要基于職業(yè)教育發(fā)展的歷程，分析我國職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的變遷過程，并借鑒德國的產(chǎn)教融合制度設計，以期探求我國職業(yè)教育產(chǎn)教融合制度的優(yōu)化設計。

一、我國職業(yè)教育產(chǎn)教融合的制度變遷及現(xiàn)狀研究

(一)我國職業(yè)教育產(chǎn)教融合的制度變遷

我國現(xiàn)代職業(yè)教育是新中國成立后，在原有基礎(chǔ)上經(jīng)過社會主義改造逐漸發(fā)展而來。經(jīng)過70多年的發(fā)展，中國已成為職業(yè)教育大國，職業(yè)教育成為我國教育的一個重要類型。按照職業(yè)教育的類型屬性，社會化和跨界教育是其典型特征。正如我國著名職業(yè)教育家黃炎培先生所說：“只從職業(yè)學校做工夫，不能發(fā)達職業(yè)教育；只從教育界做工夫，不能發(fā)達職業(yè)教育；只從農(nóng)、工、商職業(yè)界做工夫，不能發(fā)達職業(yè)教育。”[2]發(fā)達職業(yè)教育，需要社會化辦學，要與產(chǎn)業(yè)相互融入。為研究我國產(chǎn)教融合的制度變遷，以我國經(jīng)濟體制改革的路線圖為依托，對產(chǎn)教融合制度變遷過程進行分析。

1.政府指令性產(chǎn)教一體的制度設計(1949—1977年)。新中國成立以來，百業(yè)待興，職業(yè)教育經(jīng)社會主義改造而來，稱為技術(shù)教育，為新中國職業(yè)教育的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。1949年全國第一次教育工作會議確定了“教育必須為國家建設服務，學校必須為工農(nóng)開門”的教育工作總方針后，按照當時的經(jīng)濟社會發(fā)展需要，為滿足大規(guī)模經(jīng)濟建設所需要的人才需求，國家出臺了一系列關(guān)于職業(yè)教育的制度安排，對職業(yè)技術(shù)學校的辦學模式作出具體規(guī)定。1951年政務院《關(guān)于改革學制的決定》提出：“中等技術(shù)學校的任務是培養(yǎng)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通等方面的中級、初級技術(shù)型人才。” 1955全國技術(shù)學校校長第一屆大會在《關(guān)于提高教育工作質(zhì)量的決議》中明示：“生產(chǎn)實習教學是工人技術(shù)學校教學工作最主要的部分，是培養(yǎng)學生掌握生產(chǎn)技能的基礎(chǔ)，……學校必須組織學生在有生產(chǎn)價值的勞動中進行實習。”1954年高等教育部制定并發(fā)布的《高等學校與中等技術(shù)學校學生生產(chǎn)實習暫行規(guī)程》《中等工業(yè)學校在教學實習工廠內(nèi)進行教學實習的辦法的通知》等文件要求工科類專業(yè)的教學實習要在教學實習工廠或企業(yè)中進行，農(nóng)林專業(yè)的教學實習在農(nóng)場、牧場、林場及附屬獸醫(yī)醫(yī)院中進行。職業(yè)學校的招生專業(yè)也做出相應規(guī)定，1953年高等教育部《關(guān)于中等專業(yè)學校設置專業(yè)原則的通知》明確規(guī)定“各校所設專業(yè)應與學校附近有專業(yè)性質(zhì)相似的工廠、廠礦和其他企業(yè)機關(guān)為依據(jù)”。 1958年受“大躍進”思潮影響，教育領(lǐng)域為解決辦學經(jīng)費和辦學場所不足等問題，實行了學校辦工廠，工廠辦學校和半工半讀教育形式。后來，由于“文化大革命”，剛剛起步的職業(yè)技術(shù)教育遭到了破壞。

建國初期，職業(yè)技術(shù)教育產(chǎn)教結(jié)合的表現(xiàn)形式是“半工半讀”，制度設計的主體是中央政府，職業(yè)技術(shù)學校沒有辦學自主權(quán)。職業(yè)教育發(fā)展的資源配置遵循行政計劃管理的內(nèi)在邏輯，政府、企業(yè)和學校之間是單一的行政管理命令關(guān)系。在中央政府的號召下，地方各級人民政府高度重視職業(yè)技術(shù)教育，尋求解決國家建設對初中級人才的急需。在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，企業(yè)是政府的附屬物，企業(yè)參與職業(yè)技術(shù)教育是指令性要求。職業(yè)教育和行業(yè)企業(yè)生產(chǎn)相結(jié)合的實踐具有內(nèi)在的一致性。國家確立職業(yè)技術(shù)學校專業(yè)與產(chǎn)業(yè)、教學與生產(chǎn)相結(jié)合的辦學模式，形成了學校人才培養(yǎng)契合企業(yè)人才所需，企業(yè)生產(chǎn)活動滿足學校教學活動所需的產(chǎn)教一體的模式。通過這種制度設計，確立了職業(yè)技術(shù)學校與企業(yè)生產(chǎn)相結(jié)合的辦學理念，憑借學校辦工廠、工廠辦學校的方式，加強職業(yè)教育的實踐教學，踐行產(chǎn)教一體，實現(xiàn)了職業(yè)技術(shù)教育與企業(yè)生產(chǎn)活動相互支持、相互滲透和共同發(fā)展。

2.政府主導推動產(chǎn)教結(jié)合的制度設計(1978—2012年)。黨的十一屆三中全會的召開，標志我國進入改革開放的時代，職業(yè)教育得以恢復和重建。1979年至1993年，我國實行的是有計劃的商品經(jīng)濟。在這種經(jīng)濟體制下，職業(yè)教育在恢復的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善半工半讀校企合作的制度，以國務院及其部委名義發(fā)布相關(guān)職業(yè)教育的文件主要以恢復職業(yè)院校和企業(yè)之間的聯(lián)系為政策目標，建議職業(yè)院校可以舉辦企業(yè)，抑或直接與企業(yè)建立固定的關(guān)系。1985年中共中央頒布的《關(guān)于教育體制改革的決定》及1991年國務院發(fā)布的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》中指出，要調(diào)動企事業(yè)單位和業(yè)務部門參與職業(yè)教育的積極性以及鼓勵社會力量參與職業(yè)教育辦學，為校企合作提供政策保障。進入1994年后，我國實行社會主義市場經(jīng)濟體制，國家對職業(yè)教育的政策設計及支持力度不斷加強。1995年國家教育委員會在《關(guān)于推動職業(yè)大學改革與建設的幾點意見》中強調(diào)“加強高等職業(yè)技術(shù)學校與產(chǎn)業(yè)部門的聯(lián)合，積極實行校企結(jié)合”。特別是1996年我國第一部《職業(yè)教育法》頒布實施，為職業(yè)教育的辦學行為提供法律保障，條文中明確規(guī)定 “職業(yè)學校、 職業(yè)培訓機構(gòu)實施職業(yè)教育應當實行產(chǎn)教結(jié)合，為本地區(qū)經(jīng)濟建設服務，與企業(yè)密切聯(lián)系，培養(yǎng)實用人才和熟練勞動者”。這意味著職業(yè)教育的產(chǎn)教結(jié)合、校企合作具有明確的法律基礎(chǔ)。之后，國務院及相關(guān)部委發(fā)布系列關(guān)于校企合作的文件，如2004年教育部等七部門頒布《關(guān)于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見 》、2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要( 2010—2020 年)》、2011年《教育部關(guān)于充分發(fā)揮行業(yè)指導作用推進職業(yè)教育改革發(fā)展的意見》等，這些政策文件進一步推動和強化職業(yè)教育校企合作的有效實施。

制度變遷的推動與其制度環(huán)境有著密切的關(guān)系。1978年黨的十一屆三中召開以后，我國政治、經(jīng)濟、教育等多領(lǐng)域開始逐步推進改革，釋放活力。在改革初期，為滿足當時經(jīng)濟發(fā)展所需，依舊沿襲上一階段的做法，倡導學校設立校辦工廠，依托專業(yè)辦產(chǎn)業(yè)，辦好產(chǎn)業(yè)促專業(yè)的方式，來滿足學校發(fā)展經(jīng)費不足和學生生產(chǎn)實習的需要。特別是1994年我國實行社會主義市場經(jīng)濟體制以后，市場逐漸成為資源配置的主體，政府逐漸給企業(yè)和職業(yè)院校還權(quán)賦能。由計劃經(jīng)濟體制下依靠行政命令維系職業(yè)院校和企業(yè)之間產(chǎn)教一體的合作關(guān)系已不復存在，取而代之的是在對職業(yè)教育形成共識的基礎(chǔ)上建立平等互利的產(chǎn)教結(jié)合、工學結(jié)合的校企合作關(guān)系。政府通過制定相關(guān)政策文件，引導和促進職業(yè)教育與企業(yè)之間實現(xiàn)工學結(jié)合、校企合作。同時，不斷深化校企合作的方式，倡導集團化辦學、開展訂單培養(yǎng)、頂崗實習、聯(lián)合辦學，建立校中廠、廠中校等多種形式，實現(xiàn)工學結(jié)合、校企合作的人才培養(yǎng)模式。

3.市場推動產(chǎn)教融合的制度設計(2013年至今)。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設，深化產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)高素質(zhì)的勞動者和技能型人才。”對職業(yè)教育明確提出“產(chǎn)教融合”的辦學模式。2015年中共中央《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》和2016年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中明確提出，推動人才培養(yǎng)鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈有機銜接，推行產(chǎn)教融合、校企合作作為職業(yè)教育人才培養(yǎng)模式。這是首次在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展綱要的五年規(guī)劃中有對職業(yè)教育辦學模式的論述。2014年國務院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》和2017年《關(guān)于印發(fā)國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知》及《關(guān)于做好當前和今后一段時間就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》均論述了現(xiàn)代職業(yè)教育要深化產(chǎn)教融合、健全企業(yè)參與職業(yè)教育制度，明確提出企業(yè)也是辦學主體，發(fā)揮職教集團在促進教育鏈和產(chǎn)業(yè)鏈有機融合的重要作用，率先在大中型企業(yè)開展產(chǎn)教融合試點工作。提出開展職業(yè)教育現(xiàn)代學徒制，發(fā)揮企業(yè)重要主體作用，促進人才培養(yǎng)供給側(cè)與產(chǎn)業(yè)需求側(cè)結(jié)構(gòu)要素的全方位融合，培育產(chǎn)教融合型企業(yè)等多方面政策建議。2019年國務院頒布了《國家職業(yè)教育改革實施方案》，提出職業(yè)教育改革“20條”，首次明確職業(yè)教育的類型屬性，提出深化產(chǎn)教融合、校企合作人才培養(yǎng)模式的理念與內(nèi)涵。深化多元主體辦學格局，鼓勵企業(yè)、個人、社會組織參與公辦高職院校，合作舉辦具有混合所有制特征的二級學院，以及校企共同大力打造產(chǎn)教融合基地建設。

中國特色社會主義進入新時代，黨的十八屆三中全會再一次吹響了全面系統(tǒng)深化改革的號角，明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的重大理論觀點。正確處理好市場和政府的關(guān)系，充分發(fā)揮“看不見的手”和“看得見的手”的作用，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用來推動職業(yè)教育產(chǎn)教融合人才培養(yǎng)模式的實現(xiàn)。政府運用法律法規(guī)和經(jīng)濟政策，通過引導和激勵的方式，建構(gòu)多元主體共同參與職業(yè)教育產(chǎn)教融合的治理體系，推動職業(yè)教育的教育鏈與產(chǎn)業(yè)鏈全面融合發(fā)展、協(xié)同發(fā)展和共享發(fā)展，促進職業(yè)教育類型化特征的形成。

(二)我國職業(yè)教育產(chǎn)教融合制度設計的問題

通過上述職業(yè)教育產(chǎn)教融合制度供給狀況的梳理，我國職業(yè)教育產(chǎn)教融合的制度變遷與經(jīng)濟運行方式緊密相連；但在現(xiàn)實中，企業(yè)參與產(chǎn)教融合的內(nèi)生動力不足，積極性不高，特別是高職教育依然是普通本科教育的“壓縮版”，沒有體現(xiàn)職業(yè)教育的類型特征，產(chǎn)教融合存在一定的制度缺陷。

1.政策文本多，實施難度大。產(chǎn)教融合作為職業(yè)教育人才培養(yǎng)模式，已成為政府、社會各界及職業(yè)學校的共識，這也是職業(yè)教育的屬性要求。國家在職業(yè)教育的頂層設計上對產(chǎn)教融合的制度政策有宏觀指導和倡導設計的作用，但在地方政府的中觀和微觀層面顯然缺失如何實施產(chǎn)教融合的制度約束，使得產(chǎn)教融合在現(xiàn)實中更多停留在理念層面，缺乏操作性、指令性、權(quán)威性甚至是強制性的剛性約束。制度執(zhí)行的效果不盡如人意，產(chǎn)教融合的制度效能沒有有效發(fā)揮，制度供給的有效性不足，產(chǎn)教融合政策制度的累積效用不夠明顯。同時，我國產(chǎn)教融合制度呈現(xiàn)的形式是政策文件多，法律規(guī)范少。這些都將造成產(chǎn)教融合在口頭上說得多，在人才培養(yǎng)上實施得少。

2.政府主導為主，市場參與度低。我國產(chǎn)教融合政策制度的設計主要是以政府為主導來進行的，這與我國政治經(jīng)濟體制有著明顯的路徑依賴。在計劃經(jīng)濟體制背景下，政府主導社會資源的配置，政府直接干預職業(yè)院校和企業(yè)的經(jīng)營活動。企業(yè)缺乏主動參與職業(yè)教育的意識，職業(yè)院校亦沒有主動對接企業(yè)的辦學理念，但在政府指令性政策的作用下，二者得以有效實現(xiàn)產(chǎn)教結(jié)合。通過產(chǎn)教結(jié)合，職業(yè)教育得到較好的發(fā)展，企業(yè)獲得人才的支撐。在市場經(jīng)濟體制背景下，隨著經(jīng)濟體制改革的深入，職業(yè)院校獲得了一定的辦學自主權(quán)，企業(yè)已成為市場經(jīng)營主體，企業(yè)參與職業(yè)教育成為選擇，產(chǎn)教結(jié)合演變?yōu)楫a(chǎn)教分離。在以市場為基礎(chǔ)的資源配置環(huán)境下，產(chǎn)教之間似乎是漸行漸遠，以政府為主導出臺的促進產(chǎn)教融合的指導性政策對企業(yè)干預效果不明顯，對產(chǎn)業(yè)界約束力很小，產(chǎn)與教之間沒有相互滲透，依然存在“中間地帶”[3]。

3.治理主體單一，多元共治尚未形成。從我國職業(yè)教育歷史演進路徑中可以透視出，雖然我國不斷推進職業(yè)教育改革，市場在職業(yè)教育資源配置中的決定性作用沒有充分顯現(xiàn)，職業(yè)教育還處在由政府主導的自上而下的治理模式中。職業(yè)院校在專業(yè)設置、人員配置等方面依然是由相關(guān)政府行政部門掌控，政府的行政意志滲透到職業(yè)教育院校治理活動之中，職業(yè)教育治理模式是以政府為主導的“單中心主義”。盡管國家相關(guān)部委出臺政策引導職業(yè)教育的改革創(chuàng)新，開展一系列市場化改革，但由于政府強勢的行政干預和體制機制的障礙，改革所取得的成效與既定目標仍有很長距離，社會組織、行業(yè)企業(yè)很難融入到職業(yè)教育的供給和治理之中。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷推進和職業(yè)教育的快速發(fā)展，市場在資源配置中的決定性作用逐步顯現(xiàn)，企業(yè)、行業(yè)組織等社會主體的市場影響力不斷壯大，以行政力量干預職業(yè)教育往往會出現(xiàn)錯位、缺位甚至是越位。從治理體系和治理能力現(xiàn)代化來看，實現(xiàn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是治理主體的多元化，多元市場主體共同參與，這也是職業(yè)教育屬性之要求。

二、德國職業(yè)教育產(chǎn)教融合的制度設計

德國是全球公認的職業(yè)教育強國，其獨特的“雙元制”人才培養(yǎng)模式，在德國數(shù)百年的職業(yè)教育發(fā)展中，持續(xù)形成了完善的產(chǎn)教融合治理體系。在這個體系之中，政府、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)、社會組織積極參與其中，職業(yè)教育的產(chǎn)教融合成為企業(yè)與職業(yè)院校的行動自覺和責任擔當。

(一)凝聚職業(yè)教育共識，依法推進產(chǎn)教融合

在德國，企業(yè)是職業(yè)教育的重要主體，實施職業(yè)教育的主要場所，也是職業(yè)教育教學的實施者，它伴隨著職業(yè)教育的全過程。企業(yè)參與職業(yè)教育得益于德國較為完備的職業(yè)教育法律法規(guī)體系。通過完備的法律法規(guī)推動和保障產(chǎn)教融合的持續(xù)實施，確保企業(yè)、職業(yè)院校和受教育者等相關(guān)利益者訴求的實現(xiàn)。

德國聯(lián)邦政府頒布的《職業(yè)教育法》是職業(yè)教育發(fā)展的根本性法律，它把產(chǎn)教融合作為開展“雙元制”職業(yè)教育辦學方式的基本要求。行業(yè)協(xié)會是職業(yè)教育的主管機構(gòu)，在職業(yè)教育中占據(jù)主體地位，直接參與職業(yè)教育的管理。作為橋梁和紐帶，行業(yè)協(xié)會將行業(yè)企業(yè)與職業(yè)教育緊密地結(jié)合起來，在人才培養(yǎng)目標的制定、專業(yè)及課程設置、教學設施和場所的選擇等方面共同協(xié)商實施，實現(xiàn)職業(yè)院校和企業(yè)共同完成育人的使命。特別值得一提的是，德國的職業(yè)教育法律中涉及到職業(yè)教育的相關(guān)標準、規(guī)范等有關(guān)內(nèi)容都要積極聽取產(chǎn)教兩個方面代表所組成的職業(yè)教育決策咨詢機構(gòu)的意見，職業(yè)教育部門與經(jīng)濟、勞工、行業(yè)組織共同協(xié)商制定、共同規(guī)劃決策與組織實施。同時職業(yè)教育的專業(yè)劃分依據(jù)“企業(yè)需求原則”，這些均體現(xiàn)了產(chǎn)教融合的基本要求。圍繞職業(yè)教育，德國政府頒布實施了《職業(yè)教育促進法》《勞動促進法》《手工業(yè)法》以及州一級相關(guān)的法律法規(guī)，對職業(yè)教育產(chǎn)教融合的宏觀理念、中觀管理以及微觀舉措都進行具體的細化，從觀念、制度和操作等多個層面為產(chǎn)教融合的有效實施提供法律保障。

(二)構(gòu)建系統(tǒng)化協(xié)調(diào)性工作機構(gòu)，保障產(chǎn)教融合實施的有效性

為保障產(chǎn)教融合的有效實施，圍繞職業(yè)教育相關(guān)法律法規(guī)，德國構(gòu)建了從聯(lián)邦政府到州政府以及基層行業(yè)組織的工作機構(gòu)，形成了從上到下，目標一致，思路清晰，措施有效，協(xié)調(diào)一致，齊抓共管職業(yè)教育產(chǎn)教融合的局面。把產(chǎn)教融合的“雙元制”貫穿于職業(yè)教育的每一環(huán)節(jié)，推動職業(yè)教育發(fā)展，實現(xiàn)人才培養(yǎng)的供給側(cè)與經(jīng)濟發(fā)展的需求側(cè)有效結(jié)合，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。

這些系統(tǒng)化協(xié)調(diào)性的工作機構(gòu)有明確的工作職責。一是聯(lián)邦職業(yè)教育所決策委員會。該機構(gòu)是聯(lián)邦政府在職業(yè)教育方面的咨詢機構(gòu)，也是聯(lián)邦職業(yè)教育所的權(quán)力機關(guān)。作為頂層的決策委員會，其主要職責是為聯(lián)邦政府在職業(yè)教育原則性問題上提供咨詢，并對聯(lián)邦政府及州級職業(yè)教育法律法規(guī)提出建議等。聯(lián)邦政府在職業(yè)教育方面所有原則性問題須通過決策委員會協(xié)商一致后方可決策，被稱為德國職業(yè)教育的“聯(lián)邦會議”[4]。二是各州職業(yè)教育委員會。按照聯(lián)邦職業(yè)教育法的要求，德國各州都要成立職業(yè)教育委員會，專司州級政府的職業(yè)教育相關(guān)問題的決策咨詢，對所在州的職業(yè)教育的政策舉措提供建設性建議，促進“雙元制”職業(yè)教育的有效實施。三是基層(區(qū)域)職業(yè)教育委員會。該委員會也是基層行業(yè)組織主管機構(gòu)。德國眾多的工商領(lǐng)域行會、手工業(yè)行會、自由職業(yè)及公共管理服務領(lǐng)域行會等是聯(lián)邦法律規(guī)定的職業(yè)教育主管機構(gòu)，具體負責“雙元制”職業(yè)教育的實施。它對所有職業(yè)教育的重要性事務具有知情權(quán)和咨詢權(quán)。四是職業(yè)教育及繼續(xù)教育聯(lián)盟。該機構(gòu)是由聯(lián)邦政府與各類社會伙伴(包括經(jīng)濟界、行會組織)等組織及州政府共同簽署成立，其主要目標就是強化“雙元制”職業(yè)教育，提高職業(yè)教育措施匹配度及職業(yè)教育的社會吸引力。

(三)搭建多方職業(yè)教育治理主體，協(xié)同推進職業(yè)教育的善治共贏

德國職業(yè)教育的治理主體是多元的，治理主體職責清晰，協(xié)同推進職業(yè)教育發(fā)展，形成職業(yè)教育多元共治、目標一致、結(jié)果導向明確的治理共同體。聯(lián)邦教育與科研部和經(jīng)濟與能源部是聯(lián)邦政府治理職業(yè)教育產(chǎn)教融合的兩個最重要的部門。聯(lián)邦教育與科研部設置“職業(yè)教育處”，專門負責與職業(yè)教育有關(guān)的事項。按照德國《職業(yè)教育法》成立的聯(lián)邦職業(yè)教育所，主要負責校外職業(yè)教育研究、制定培訓條例、參與各州學校教學框架計劃的協(xié)調(diào)工作等。各州政府與文教部長聯(lián)席會議是州級職業(yè)教育治理機構(gòu)，負責各州職業(yè)學校的管理。為協(xié)調(diào)各州職業(yè)教育的相關(guān)事務，在州級層面上，各州文教部長聯(lián)合成立了文教部長聯(lián)席會議。在企業(yè)職業(yè)技能培訓上，行業(yè)協(xié)會是其主管機構(gòu)。聯(lián)邦層面的手工業(yè)協(xié)會以及手工業(yè)領(lǐng)域重要的經(jīng)濟和其他機構(gòu)均設有職業(yè)教育辦公室，開展職業(yè)教育的學徒制。按照德國《職業(yè)教育法》《企業(yè)法》，德國工會對職業(yè)教育具有重要的參與權(quán)，職業(yè)教育是德國工會及其附屬工會的核心政策領(lǐng)域。另外德國政府還設立了專門的“產(chǎn)業(yè)合作委員會”，以促進校企合作和產(chǎn)教融合的順利實施。

三、我國職業(yè)教育產(chǎn)教融合制度設計的推進路徑

通過對我國職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策變遷及過程的梳理，借鑒德國職業(yè)教育產(chǎn)教融合“雙元制”的有效實施，在現(xiàn)有制度變遷路徑依賴的基礎(chǔ)上，進一步完善對我國職業(yè)教育產(chǎn)教融合的制度供給，形成制度有效、多方積極參與、多元共治的局面，提高職業(yè)教育技術(shù)技能型人才培養(yǎng)質(zhì)量，促使我國從職業(yè)教育大國向職業(yè)教育強國轉(zhuǎn)變。

(一)從政策供給提升為法律原則和條款

從德國職業(yè)教育的制度設計中可以看出，產(chǎn)教融合作為職業(yè)教育人才培養(yǎng)的理念在政府、企業(yè)界以及職業(yè)學校等多方形成共識，并作為立法的基本要求在德國的職業(yè)教育相關(guān)法律中得以充分體現(xiàn)并貫徹實施。根據(jù)德國職業(yè)教育的經(jīng)驗做法，我國應在全社會形成大力發(fā)展職業(yè)教育的氛圍，樹牢產(chǎn)教融合作為職業(yè)教育人才培養(yǎng)的基本方式和核心制度，明確把“產(chǎn)教融合”作為我國《職業(yè)教育法》的一項基本原則并貫徹始終，提高產(chǎn)教融合的認知性、規(guī)范性、權(quán)威性和強制性。對現(xiàn)行的《職業(yè)教育法》中有關(guān)條款的修訂，不僅對職業(yè)院校提出產(chǎn)教融合的義務性規(guī)定，而且對行業(yè)企業(yè)提出法律性約束。建議明確政府及其相關(guān)職能部門、行業(yè)企業(yè)、社團組織及職業(yè)院校各方的權(quán)利、責任和義務，同時在法律中給予明晰的條款規(guī)定，對產(chǎn)教融合的多元主體均提出剛性約束。在政策供給和機制設計上，對產(chǎn)業(yè)界、教育界要有驅(qū)動性激勵。同時，進一步完善相關(guān)職業(yè)教育配套的法律法規(guī)，如促進產(chǎn)教融合方面的有關(guān)法規(guī)，以法律的形式明確產(chǎn)教融合的實施規(guī)定。

(二)從政府主導演進為共建共治共享

為解決產(chǎn)教之間的“中間地帶”，借鑒德國多元參與職業(yè)教育辦學的方式，結(jié)合我國職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)狀，堅持新發(fā)展理念，遵循職業(yè)教育的內(nèi)在要求和企業(yè)參與職業(yè)教育的利益訴求，實現(xiàn)“教育鏈與產(chǎn)業(yè)鏈”的融合。一方面，職業(yè)教育的供給側(cè)堅持開放辦教育，積極吸納企業(yè)參與職業(yè)院校的專業(yè)建設，包括專業(yè)設置、專業(yè)標準制定、專業(yè)技術(shù)課程設置以及共建師資隊伍等。同時，積極對接行業(yè)組織，發(fā)揮行業(yè)組織連接政府與職業(yè)院校以及企業(yè)的橋梁作用，深度參與職業(yè)教育的指導和質(zhì)量評價，形成協(xié)同聯(lián)動的辦學機制。另一方面，企業(yè)作為職業(yè)教育的需求側(cè)，要進一步增強參與職業(yè)教育的社會責任。企業(yè)主動將行業(yè)標準、企業(yè)標準輸入職業(yè)院校對應的專業(yè)之中，為職業(yè)院校的發(fā)展提供咨詢建議。在此過程中，要始終發(fā)揮市場在教育資源配置中的決定性作用，推動政府的制度供給。圍繞企業(yè)主體地位，在金融、財稅等方面設計相關(guān)政策待遇，構(gòu)建產(chǎn)教融合多方參與的利益分配機制和激勵機制，為行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育提供政策保障。通過雙方的積極互動，使得職業(yè)教育的供給側(cè)與行業(yè)企業(yè)的需求側(cè)做到“供需精準匹配”，提高職業(yè)教育的效率和效果，形成行業(yè)、企業(yè)、職業(yè)院校互促演進關(guān)系，共同參與職業(yè)教育，構(gòu)建職業(yè)教育共建共治共享體系。

(三)從單一治理主體構(gòu)建為治理共同體

德國職業(yè)教育治理是典型的多元治理，其產(chǎn)教融合的“雙元制”人才培養(yǎng)就是多元治理職業(yè)教育的體現(xiàn)。聯(lián)邦政府及各州政府在職業(yè)教育的治理上是“多中心主義”治理機構(gòu)。職業(yè)教育的屬性決定了其辦學的社會化和跨界性。作為一種類型教育，教育屬性決定教育治理結(jié)構(gòu)。為更好釋放職業(yè)教育的活力，構(gòu)建政府、行業(yè)組織、企業(yè)及其他社會組織共同參與的治理共同體。在治理模式上由“單中心主義”演進為“多中心主義”，政府在治理共同體的建構(gòu)中發(fā)揮頂層設計的作用，統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)多方職業(yè)教育資源，完善制度與政策資源的供給，發(fā)揮市場在職業(yè)教育中的調(diào)節(jié)作用，引導職業(yè)教育資源的有序流動與供給。通過政府與市場的共同作用，建立利益調(diào)節(jié)和驅(qū)動機制，形成職業(yè)教育治理共同體內(nèi)聚力，發(fā)揮共同體在產(chǎn)教融合中的治理作用，實現(xiàn)職業(yè)教育治理能力現(xiàn)代化和治理效能的最大化。