淺談我國金融監管體制改革

李長曉

(石河子大學經濟與管理學院 新疆 石河子 832003)

本文將會對行業現行的監管制度展開歷史回溯，論述在現階段深化改革的必要性，另一方面也會討論如何避免監管缺位和監管過度等極端化情況，對現行改革措施及整體方向做出反思，最后嘗試給出改革方案和未來的展望以及后續改革的可行性建議。

一、改革開放以來我國金融監管體系建設歷程

自1978年以來，行業的監管機制始終隨著社會變化而不斷與時俱進，在不同的發展階段呈現出鮮明的時代性特征。回顧創建歷史，可將其分為以下階段：

(一)統一監管體系的形成與發展(1978-1992年)

在這一階段，國民經濟恢復并迅速增長，由此帶來了金融相關業務的猛增，行業機構如雨后春筍般迅速增多。一個繁榮的市場要實現可持續發展，必然要求一個具備統籌協調與行業監管等功能的部門誕生。改革開放第7年，人民銀行承擔的這一角色，央行的角色對行業進行宏觀發展方向上的指導，具體舉措包括削減貸款總量，暫停私人信貸等。這一時期，監管機制主要集中在央行及專業銀行內部完善。

同一時期國有企業的主要資金來源從財政撥款轉向金融機構貸款，這一舉措推動了金融機構試點改革的進程。同時，隨著證券類、保險類等多種非銀行金融機構不斷的涌現發展，債券和股票開始在資本市場上發行，行業內的監管體制在這一時期基本得以確立。在人民銀行承擔央行職能的第3年，它作為行業監管者的身份得到了法律確認，管理職責進一步得到明確，其中包括對各類金融機構的業務活動開展監管以及宏觀金融政策的制定與方向把控，形成了現行監管體系的初步雛形。在這一時期，監管制度的完善與國內經濟體制的變革交相呼應，央行作為唯一一個具備監管權力的全國性合法機構，逐步對各類金融機構的日常業務經營展開監督，為我國金融行業的健康平穩發展立下汗馬功勞。

(二)分業監管體系的形成與發展(1993-2016年)

上個世紀90年代，大量資本涌入，行業格局面臨重新洗牌，監管體系出現重大變化。這一時期行業的監督和管理職能從人民銀行手中轉移到新設立的證券委員會以及證券管理監督委員會手中。此后，不同的金融機構及其業務不再實行統一的監督和管理，而是隸屬于不同的監管部門。市場迅速發展下危機重生，監管力量不可或缺。進入21世紀后，國家又設立了銀行監督管理委員會，新的管理機構的引入進一步推動了分業監管機制的完善。此后，不同監管部門之間合作協調能力加強，同國際相關組織之間的往來合作日益密切。次貸危機爆發并席卷全球后，對國內行業監管系統進行了一次強有力的沖刷。為應對危機，多項改革措施推行，央行的風險管理職責得到加強，對風險要素的監管力度收緊，對消費者的權益保護也納上了日程。

在這一特殊的歷史時期，監管體制從由單一的職能管理部門全權負責走向有不同的監管機構獨立負責，監管模式漸趨多元，除央行外又引入了銀行監督管理委員會，證券監督管理委員會，保險監督管理委員會等多個監管機構，形成穩定而多元化的管理格局。其中，前者的基本職能包括對信托組織的業務活動、貨幣市場以及行業內的違規業務操作展開監管。而后者的職能則主要包括規范制度規章細則的制定與實施，以及審慎監管活動的開展。

(三)綜合監管體系的形成與發展(2017年至今)

2012年開始,混業態勢經營愈演愈烈，金融創新目不暇接，金融監管體制丞需完善。行業發展過程中，逐漸出現不同業務交叉融合的態勢，隨之而來的是資金、組織交易、結構層面的界限模糊。但此時，不同的機構及業務隸屬于不同的監管部門，這一監管機制與混業經營的行業發展趨勢出現矛盾，改革迫在眉睫。國家整合保險監督管理委員會與銀行監督管理委員會的職能，即體現了這一改革的趨勢。去年7月份，人民銀行廣泛征求意見，以革新現行的機構管理辦法。相關的規章制度目前仍處于研究起草階段。要適應行業內現行的混態經營模式，必須積極推動風險預警機制的建設和完善。分區而治的監管模式固然有其優勢所在，當面臨行業內出現的嶄新趨勢，交叉融合業務增多，分區而治的監管力量難以有效抵達。保險管理監督委員會與銀行監督管理委員會的整合標志著行業監管模式開啟了嶄新的紀元，由分區而治走向綜合治理與監管。回顧歷史，自1978年以來，行業內的監管體制從建立基本雛形到隨著實踐和社會發展而不斷健全完善，監管力量日趨多遠，體系結構臻于嚴密，監督管理手段日趨科學。隨著相關細則的不斷補充，整個體系的運行效率得到極大增強。經過數十年的改革與變遷，監管機構的改革與發展為行業健康穩定高效發展提供了一道行之有效的防火墻。

二、金融監管體制改革的多重原因

近一段時間以來，行業內的風險事故都有發生，風險控制工作的重要性不言而喻。基于對風險事件的認識程度不同，各方就應如何化解危機各有看法。在這一關鍵時期，更應透過現象看本質，提高并統一認識水平，不被亂象所迷惑。是否能正確認識到問題的癥結，關乎整個市場未來的發展方向與改革方向，甚至關乎整個社會經濟的長遠發展與戰略轉型。

(一)分業經營和混業經營的認知存在偏差

最近幾年，金融亂象主要體現在同業業務異化和金融機構表外業務橫生這兩個方面。鑒于此，有關人士認為，混業經營是導致這些亂象出現的主因，我們要對改革的方向進行監管，首先要打壓混業的勢頭，如果條件不允許，可能還要回到最初的分頁老路中去。本質上來看，這一觀點還是受“金融安全對應分業經營，金融危機對應混業經營”這種傳統觀念影響，其源頭在于兩個普遍的認識誤區。誤區其一是，金融危機的“原罪”是混業經營，其二是，分業經營有利于風險“分而治之”，這樣一來金融競爭力得到提高的同時金融安全也得到了保護。

(二)民營資本進入金融領域存在問題

近段時間有些大股東主張控制民營資本投資金融，甚至是擯除民營資本，使得金融機構被掏空這些亂象發生，這種看法并沒有看到現象的本質。之所以過程的曲折性及其復雜程度被我們了解，原因是本質與現象這兩者統一對立的辯證關系。

最初的種種混亂，可以看出這些亂象的身后不僅有民間的金融大腕，一些尋常的民營企業也參與其中。這些混亂的本質，并不是因為引進了民營資本，而是因為分業監管部門“以準入替代監管”，監管割據與監管者“不作為、不擔責”這兩者并存。從混亂的表面現象看，很容易就能發現民間的財團以及普通的民營企業，這無法掩飾部分民營企業收到資金的誘惑，進行大量違規交易，比如利用監管缺失搞虛假投資，利用監管漏洞循環注資或者關聯交易，使得金融機構被“挖空”。還有近期有些民營資本通過重組并購中小型金融機構后，亂用股東職權，完全控制了金融機構的運轉，引起事實上治理缺失。這需要監管部門站出來，通過制定和出臺資本管理新規定以及配套的實施政策，從而更好地解決中小銀行局部和結構這兩方面的流動性風險，讓民營企業的債券違約事件得到妥當處理，嚴厲打擊非法集資活動，整頓金融秩序的力度加大。這整個風險事件的爆發過程中，省聯社、地方政府以及地方銀監局這些相關機構不僅沒有迅速察覺，也沒有及時處理，需要引起高度警覺。換個角度看待這個問題，體質下這還是分業監管格局的不健全導致下面的部門各行其是，這一行為扭曲和本位主義的作祟深受封建領地式監督管理思維影響，“誰的孩子誰抱”這就是他們對監管職責的理解。如此一來，市場出現分割、審批替代監管、重準入輕監管、輕監管重發展這些問題都將無可避免。

(三)金融領域非法集資亂象的問題

目前一些互聯網金融機構人性扭曲，并以“屬地監管、屬地處置”為宗旨要求對他們進行牌照式管理，這是非法集資現象頻繁出現的本源。此觀點與黨的十九大提出的“辯證思維、底線思維”截然不同，本質上依舊是在走封閉僵化的老路。

運用辯證思維，體制內的金融壓抑現象是由分業監管體制導致，從而進一步使得體制外更加歪曲的混業經營呈現出爆發性的增長趨勢。事實實踐表面，地盤意識在分業監管體質中體現較為突出，“鐵路警察,各管一段”帶來的后果不僅是監管分割占據，更有甚是以鄰為壑，監管的漏洞由于人為因素被制造，這樣一來其他部門將承受金融風險，而整體金融風險非但沒有得到有效的控制，更有可能適得其反。我們國家由于受到政治、法律、社會這些方面的限制，使得分業監管部門變得保守，常常將社會融資的需求推到體制外，甚至無視或放任這些體制外的混業經營出現爆發式增長，這些現象是因為過于強調管轄地內的風險底線，控制乃至抹殺正常的金融創新活動。名義上，體制內的諸多不正規金融風險被管住了，但事實是體制外的金融風險在迅速增長且不受監控管制。更棘手的是，當風險爆發時，分業監管部門又立于自己的管轄范圍，推脫責任避而遠之。這幾年來，諸如e租寶這樣的互聯網金融風險案件層出不窮，這也進一步驗證了分業監管體質導致了體制外的亂象。受到“誰的孩子誰抱走”這種克制式監管理念，本可滿足普惠金融訴求的互聯網金融創新，卻遲遲不能融入體系，更別談良性運轉。在違規收益與成本極端不匹配的引誘下，不惜孤注一擲，龐氏騙局也應運而生。這種由于監管紕漏造成的激勵與約束的極度不對稱，與其說是由于機會主義行為而帶來更大風險，不如說是監管體制歪曲帶來的反常激勵和放任。分業監管體制導致的金融抑制，不僅打擊了金融創新，而且擴大了道德風險，金融體系的推陳出新受到了直接影響。

三、金融監管體制改革的趨勢和方向

為了讓防護和解決重大金融風險的能力提高，進一步完善現代化金融監管體系，接下來，需要重點做好三方面工作。

(一)繼續優化完善宏觀審慎管理框架

構建科學、合理、完善的宏觀審慎管理機制，深入貫徹落實信息共享機制，保證相關部門統計數據的共享能夠有具體的規定可依。為加強我國宏觀審慎監管、圍觀功能監管的力度以及強度，就必須形成一個穩定的監管格局，而這需要合并之后的銀保監會、證監會與人民銀行、金穩委互相配合。另外，相關部門要進一步完善、深化金融監管政策以及貨幣協商政策。

(二)進一步完善金融監管法治體系

(1)加強金融監管法律體系的頂層設計

盡快出臺金融監管方面的相關法律法規，構建科學合理的相關監管標準，深入貫徹落實金融體制改革。

(2)加大違法懲罰力度

違法懲罰力度能夠保證金融市場的順利運轉。加大金融違法的懲罰力度，主要措施為：①增加違法沒款金額；②視情節責令相關方停業整頓，情節嚴重者吊銷其營業執照。

(3)保證金融監管的獨立性

監管者與被監管者不應存在相關利益捆綁的情況，相關部門在制定法律法規時應盡量加強金融監管的獨立性，以防止監管尋租以及利益輸送等情況。另外，監管者離職后不扥進入被監管部門工作。

(4)出臺法律保護金融消費者

金融消費者的個人信息應得到保護，相關機構不得泄露消費者的金融信息。為保護金融消費者，必須盡快出臺相關法律，嚴厲打擊金融機構的違法行為。另外，鼓勵金融消費者對違反相關條例的金融機構、上市公司、發債公司以及金融科技公司進行起訴。

(三)建立健全金融消費者保護制度

(1)明確金融監管部門工作目標

銀行內部應設立金融監管部門，保證消費者遇到權益損失案件時能夠在銀行內得到專業的指導，相關部門能夠在第一時間接受、分析、處理、反饋相關案件相關內容。

(2)積極宣傳相關法律常識

相關部門應該通過互聯網、電視等媒體積極的向金融消費者宣傳相關的法律常識，以已有案件作為反面教材提高消費者的金融安全意識，從根本上降低消費者上當受騙的可能性。

(3)采用新型技術手段構建防護系統

目前來說，我國的科學技術發展速度相對很快，相關部門應該利用好現代社會的人臉識別、指紋識別等高科技手段，保護好金融消費者的個人信息，實現消費的安全以及快捷。

四、金融監管體制改革的未來重點展望

第一，金融管理體制必須在保證金融安全的前提下不斷創新。只有如此，才能保證不斷變化的金融市場能夠穩健運營，默守陳規無法真正的保證金融安全。社會經濟的發展明顯的影響了我國傳統銀行業的地位，而金融市場的影響力逐漸上升，尤其是債券、衍生品等市場。由于金融市場之間的關系相較之前來說更加密切，再加上經濟全球化的不斷深入，各個國家之間的關系愈加緊密，因此，各國的金融體系也逐漸融合。在經濟全球化的大背景之下，金融業的綜合經營是一種必然趨勢，就算在全球金融危機之后，分業經營、監管的模式已經不可能再出現。高風險金融機構、不發金融集團以及互聯網金融已經成為我國金融監管的重中之重，金融防風險會在2020年持續發力。為保證我國金融市場的穩定，相關部門必須對重要金融機構出臺科學、完善、合理的監管細則，加緊推進金融風險預警監測機制和金融監管信息平臺建設。

第二，中央銀行、金融監管二者互相支持，真正意義上的完善我國的貨幣政策以及宏觀審慎政策。金融危機之后各國都得到了寶貴的處理經驗，大多數國家的金融模式都轉為超級央行模式。超級央行模式的出現是因為中央銀行看待問題更全面，不會將局限于某一個行業看待金融問題。因此，超級央行模式能夠在處理金融問題、應對系統性危機沖擊等方面能夠兼顧全局。目前來說，我國金融風險積聚的原因主要是分業監管以及綜合運營之間所存在的矛盾。

五、結語

風險與困難的背后有著難以破除的體制根源。為了保證我國的金融穩定以及安全，必須將改革進行到底。目前來說，我國的經濟、金融市場在國際上來說也具有十足的優勢，硬件水平已經處于國際的一流水平，但是相關政策、監管規范等軟件方面仍然需要不斷的完善以及建設。因此，我們要不斷的完善相關法律的建設，將碎片化的法治以及監管政策整合起來，相關人員不斷探索。另外，也要不斷的制定以及完善人才聚集、金融機構聚集等政策，從而保證我國的金融穩定以及金融安全。并在此基礎上，我們期待下一步更大力度、更深層次的金融監管體制改革的到來，讓金融監管體制全面適應新時代金融業運行發展的需要。