新型城鎮化背景下的農村土地流轉政策分析
——以關中地區農村土地流轉模式為例

郭春香

(陜西服裝工程學院 陜西 咸陽 712046)

隨著經濟社會的不斷發展，中共中央于2008年10月12日十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》(以下稱《決定》)，這一決定明確提出了“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”。《決定》的出臺，意味著土地流轉政策的出臺，這一政策的提出至今已經十二個年頭，土地流轉政策是處理土地矛盾和解決推動城鎮化進程的基石政策。

改革開放以來，我國城鎮化過程進入一個加速上升的軌道中(阮騁，2014)，通過查閱相關資料可知，截至2018年的數據顯示，關中地區的新開工及其在建設的項目達到了300個以上，與此同時，完成的投資額超過80億元，且關中地區的鎮區面積累計也在逐漸擴大，擴大面積累計達到30平方公里以上，這些舉措吸納了越來越多的人才進入城鎮，進鎮人口達到了30萬人以上。除此之外，通過調查發現，關中地區的開工建設的新型農村社區也達到了500個以上，累計完成的投資額也在500億元以上，其中包括了已經基本建成的項目、集中安置了的農民總量也在15萬人以上。通過對這些數據的整理，不難看出，陜西省的人民政府及其相關部門，突出了對關中地區的農民的住房保障工作、整體的規劃帶頭指導工作、城鄉均衡發展的建設等工作，及其政府召開了的關于關中地區不斷推進新型城鎮化的一系列的工作重要會議中，對關中城市新型城鎮化建設取得了重要作用，這些舉措也得到了全方位的推進(海花，2015)。隨著關中城市新型城鎮化建設的逐步推進，通過相關資料的顯示，可以看出陜西省關中地區的耕地資源總量逐年減少，同時人均土地占有量也在大幅度減少，這一現象導致了大量的農村青年勞動力逐步開始向第二三產業轉移。因此，這一現象的出現也使得農民的土地承包經營權也在逐步向專業大戶、家庭農場、農業專業合作社與農業龍頭企業轉移，越來越多的農民愿意有償放棄土地。

讓土地流轉合法化、流程化，就是把土地流轉從灰色地帶走向有序化、公開化，使土地發揮更大的價值，在土地開發的過程中產生更多的附加價值。本文以關中地區的土地流轉模式作為切入點，通過對關中地區的土地流轉模式進行分析，找出目前土地流轉政策存在的不足之處，并提出可參考的意見。

一、關中地區農村土地流轉政策的概述

土地流轉政策通過強化家庭聯產承包責任制來鞏固集體經濟的重要性，主要舉措是通過限制明確土地的實際運用進而確保了糧食的安全供應，提倡擴大農民的種植面積來提高農民的收入，以此來實現一些宏觀的政策目標，也提高了農民的收益。因此，農村土地流轉的過程中，體現出的主要目的可以歸結為以下三點：通過一系列措施鞏固集體經濟的重要性、在土地流轉過程中保障口糧的供應充足、鼓勵現有農民擴大經營面積。

(一)關中地區土地流轉概述

農村土地流轉的特點主要有：第一，形式多樣。關中地區的土地流轉形式呈現多樣化，主要有三種模式。一是由企業或大型農戶發起為主，農戶的土地投入為輔，年底以土地的參股分紅；二是合作共建共贏模式，各戶按照投入比例進行分紅；三是流轉增補模式，即由村社或鄉鎮發起集體土地流轉給企業，并給農戶一定的補償，逐年增補。第二，流轉用途多樣。關中地區的土地流轉的經營主體多元化，出現了專業合作社、龍頭企業、專業大戶等，用得到的土地發展種植業、養殖業等。第三，期限較長。關中地區的土地流轉所使用的期限較長，調查中的農戶的使用期限都達到了十年以上。

(二)農村土地流轉的模式

據實地走訪的調查以及查閱相關資料顯示，關中地區的土地流轉形式多種多樣，不但包括了農民之間的相互土地轉讓、互換、入股，同時也存在著轉讓承包和土地的出租這些形式。據相關調查，超過一半的轉讓承包是本村農戶之間進行；與外村人員和企業之間進行最多的轉換模式為租用，超過所有流轉用地的1/3。而土地流轉對象也同時表現得非常多元化，據相關調查，在對一部分農戶調查后的統計中發現，其中四分之一的土地流出到農村的合作社，而流出到專業大戶和其他農戶土地均占比也達到了四分之一，土地流入到農業龍頭企業得比例也達到了15%左右。在土地用途方面，有的農戶選擇進行經濟作物種植，也有不少農戶進行糧食種植和畜牧養殖，以及少部分選擇進行開發農業產業園和休閑觀光。

土地流轉同時也是為了發展適度的規模經濟，更高效的運用現代化科技，解放人力，提高生產效率(阮騁，2014)。隨著土地流轉政策的逐步完善，農民出讓土地可以得到的補償的規范性加強，越來越多的農民愿意有償放棄土地。在現階段的發展情況下，農民更傾向于外出務工，這使得大部分農民逐漸人口城鎮化。同時土地流轉帶動促進了當地的規模化生產，提高了農業生產效率，進而產生了較多剩余的勞動生產者，積極推動著城鎮化的改革與完善。

二、基于公平與效率的視角分析土地流轉政策的現狀與問題

國家對有關土地流轉政策的提出及完善實施的過程，其實也是對土地資源的合理科學利用起到了積極作用，更加地刺激了農村原有的勞動者的進城務工，為農業后期規模發展的奠定了強大的基礎。

(一)土地流轉推動新型城鎮化進程

從關中地區土地的流轉現實情況中來看，土地流轉逐步走向正常的軌道上，這一轉變能使農民土地的流轉從之前的不規范狀態轉向目前的科學、合理化，從另一層意義上來講，這將更好地發揮了土地的價值。考慮到目前我國整體人多地少，關中地區也不例外、同時農業現代化發現已經具備相當水平，這一現實的矛盾導致了農村的待業人數增加，同時農村醫療社保等方面制度并不完善，土地仍然是農民生活的保障。

從實際走訪的結果也可以發現，關中地區的農民將土地轉讓出租給其它農戶后，為了生計及其更好地生活，大部分待業人員會選擇進城打工，無形中也逐步進入了人口城鎮化的軌道上來。土地流轉提高了地區農業的規模化，提高了生產效率，因此而產生了多余的勞動力，所以，從生產效率的角度看出，實施土地流轉政策可以進一步增加農民的收入，同時也充分發揮了土地潛在的可利用價值。

(二)土地流轉提升土地利用效率

在土地利用的過程中，對于土地交易市場而言，土地的利用價值與公平是相互促進、相輔相成的。市場經濟水平發展的高，市場對于公平的需求越嚴重，同時越有利于實現市場公平。同時，市場的公平制度及評判獎懲等規范措施越完善，越有利于市場生產效率，兩者相互促進相互影響。但市場公平不等于社會分配收入公平，市場經濟效率會影響社會收入分配的公平性，但并不能直接刺激和維持收入分配的公平性，這需要政府在經濟成果分配的制度上引導，充分發揮政府這只“看得見的手”的作用。

政府對土地流轉的模式的規范，向農戶提供了全省統一的轉讓、轉包、出租、互換及流轉委托書的頒發，在一定程度上劃清了土地流轉雙方各自應該履行的權利和義務，使其進一步合理合法。

(三)農村土地流轉存在的問題

第一，由于小規模農戶總體承包的土地面積較少，而沒有辦法形成具有規模生產。農戶很難在原有的土地上進一步的增加收入，又沒有額外的土地以提高耕地面積或生產規模，承包的土地同時還是經濟收入保障不敢輕易放棄，土地面積有限使得農業生產的發展被限制，同時農民的收益也難以提高。

第二，小規模生產，農民收益很難提高。集中度低規模小的生產經營方式使得只能按照小農經濟的模式發展，無法對農業結構進行調整和優化，限制了農業產業化的發展。同時高風險而低收益，流轉性很低。農業同時受到自然和市場影響，收益率整體較低。

第三，沒有明確的應對政策，使得監管也無法有效執行。中央農村政策中，提倡合理流轉土地承包經營權。但是對土地流轉的管理，從農業主管部門到基層沒有形成具體的制度規范，在流轉程序、流轉手段、流轉檔案管理等方面缺乏統一規定，這是當前農村土地流轉不規范的一個重要原因。

第四，對土地流轉存在地池，承包土地難。外出的農民，有的對土地有很深的感情，對于土地經營權轉讓很抵觸。據相關調查，部分地區存在超過10%的土地成為了季節性荒地。占據一定比例的荒地是農業生產過程中的嚴重浪費，每年都會因此產生巨大的經濟損失。

三、討論與思考

(一)推進城鎮化過程中的土地流轉市場監管的公平

城鎮化的核心是將農民變成工人，這需要以城市帶動農村、將工業生產技能和產品作用于農業生產中、地方龍頭公司帶領引導農戶提高生產水平、產業化規模化的生產來促進改善生態。大多數農民工在城市中的生活質量反而比進城之前更差，生活水平不升反降。新型城鎮化提出了一個可能的新的發展模式：由農民組成集體，發展農場：通過土地流轉將土地裝讓承包給企業，同時企業負責農場的生產建設工具，培訓安排農民進行生活活動；鄉鎮及村社主要負責統一流轉過來的土地或者規范土地流轉的過程合法合理，更好地保障農民的收入和權利，進一步減少城鄉貧富差距。

(二)提供有效的土地流轉信息

政府在土地流轉的過程中，不僅要保證流轉的公平性，其次，更要提升土地流轉過程中的效率問題。相關部門要注意土地流轉市場的公正透明，信息及時公布，制訂政策時要把民生問題放在第一位，如果能徹底地解決土地流轉中的問題，就能更好地消除外出農民的顧慮，解決農民工外出務工的后顧之憂，從而促進農村人口轉移。

(三)完善土地產權相關法律法規

在尊重農民意愿、保護農民利益的基礎上引導農民簽訂統一的書面合同并在政府或其它服務平臺備案,從而增強土地流轉合同的約束力，使流轉工作更加專業高效(黃延信，2011)。保障產權清晰非常有助于達到帕累托最優的。所以，土地產權制度是土地管理制度的基礎和重中之重。在推進關中地區城鎮化進程的過程中，應該逐步完善土地流轉的產權相關的法律法規，進一步切實保障農戶的基本利益和收入。農地確權使得土地流轉更加簡單，刺激了土地流轉的速度;同時土地流轉越活躍，土地的價值體現越明顯(程令國，2016)。

近年來，關中地區的城鎮化水平在不斷推進，人均耕地在不斷減少，土地流轉逐漸趨于合理有序，對土地流轉的政策規制必不可少，才可以進一步保證農民的基本生活，保障農民的土地產權的明晰，保證土地流轉的順利進行。進一步緩解人多地少的矛盾，保障糧食安全，促進土地資源的合理利用。