水污染治理中行政權力與公民意識的研究
——基于古爾德的環境風險分配理論分析

徐霄健

(曲阜師范大學馬克思主義學院 山東 日照 276826)

一、問題的提出

古爾德認為，“在北美水污染地區(主要是美國和加拿大)中，盡管來自民間的環境抗議不斷增多，但是由于國家力量的強大，社會環保組織的不發達和不發育，公民社會力量的缺失，地方環境運動的積極分子缺少等原因使得其水污染治理的進程始終沒有得到有效的進展，其根本矛盾在于公民與行政權力的不對等、資源分配的不均衡，這使得在環境污染治理中，國家的行政權力大于公民的合法權利。”[1]文章通過研究企業資本家、環保部門和公民分別在馬拉松半島港、馬尼斯蒂克河這兩大北美地區中水污染治理的行為和態度，來分析環保部門與公民在處理這一問題中所承當的角色，進而探討是否存在著在處理環境問題上的公民權力與環保部門行政權力的失衡現象?通過對這一問題的分析和研究，可以更好的為我國當前社會主義生態文明建設和實現美麗中國的目標提供有益的理論支持。

二、水污染問題的產生：行政權力壓制導致公民環保意識的淡化

在北美六大水污染地區中馬拉松半島港的環境問題尤為突出。由于企業開發項目的贊助商占有絕對經濟力量上的優勢，它強烈地抵抗馬拉松地區的工人運動行為，這使得有關環保部門通過治理行動計劃建立來的地方公民與當地環境治理機構的努力一直無效。因此，馬拉松半島港地區的水污染問題是由企業資本與行政權力相互作用導致的公民環保意識淡化的結果。

(一)企業資本力量的強大催生了環保部門行政權力的弱化

馬拉松半島港地區的私人資本力量比較強大，絕大多數土地都是由企業資本家擁有的，大多數市政項目的資助來自工廠。因此，工廠對土地、稅收、工作、家庭收入、財產進行了大量的控制。另外，當地行政機構也依賴于工廠管理層的大多數市政行動或開發項目，這種對私人資本力量的過度依賴使得相關部門在管理水污染問題上始終扮演著一個軟弱的“合作者”形象。馬拉松半島港水污染治理中的行政權力弱化主要是由于缺乏相關環保部門對當地或國家、地區環境運動的關注。古爾德認為，“在該城鎮發展的歷史上，馬拉松地區是一個典型的“公司鎮”，該地主要工業污染者是詹姆斯河上的馬拉松牛皮紙漿廠。該地區由于缺乏區域經濟的多樣性，造成當地經濟對工廠的極度依賴性較強，如果環保部門被迫采用更嚴格的環境法規，就會引起工廠管理層的反對，進而威脅到當地經濟的運轉。”[2]同樣，在羅亞倉對三種行政權力清單的文本比較中發現，地方行政部門因認識偏差、缺乏理論指導而存在著功能、調控、權責、職能、依據、主體、運行和銜接等八個方面管理層的問題也會導致環境風險分配問題的產生。

(二)公民對當地經濟發展模式的依賴弱化了其環境抗爭的意識

基于公民對自身經濟利益的考慮以及企業的控制，在馬拉松半島港水污染治理中公民的態度是漠不關心的。古爾德認為，“馬拉松半島地區的地方公民的情緒偏向于反環境運動的，盡管當地公民意識到生態系統作為重建資源的使用價值的損失，但是，地方公民仍然不愿公開談論環境保護問題，因為他們擔心失業和總體經濟的衰退。”[3]通常環保部門發起的公眾會議遭到了公民的冷漠，甚至敵對，因為他們的經濟來源受到工廠經理的嚴格控制。由于當地人過度依賴于靠采掘業來維持生計，再加上馬拉松地區遠離經濟和人口中心，使得環境問題一直沒有受到當地人的重視。此外，馬拉松地區距離城市中心較遠，這也削弱了當地獲得環境團體和其他可能為當地抵御環境退化問題而提供支持和幫助的替代組織的力量崛起。馬拉松地區的公民對綠色和平組織與特勒斯貝組織的態度是否定的，當地居民認為，綠色和平組織的活動家作為外部“旁觀者”，他們通常不考慮當地的采掘經濟對民眾的重要性。所以，在當地，公民主要是注重發展個體經濟來增加個人收入，其環境保護意識表現的相對薄弱。

三、水污染治理中的矛盾：行政權威的弱化與公民環保意識的強化

馬尼斯蒂克是密歇根湖北部岸的旅游要鎮，是密執安的上的一個半島。像馬拉松地區一樣，馬尼斯蒂克是一個距離城市中心比較偏遠的地方。在最初發起的環境治理行動計劃期間，在此地沒有任何地方環保組織。由于在水污染治理過程中存在行政權力的弱化現象，使得當地的公民參與水污染治理的政治渠道長期受阻，進而產生對當地相關部門的不信任。

(一)行政職能上的缺失與制度上的不完善

美國學者霍金斯(Hawkins)指出，監管機構的既定目標和主要責任與實際監管機構的行動表現出很大的差距。古爾德也也認為，“代理商尋求政治合法化的目的是為追求最大的經濟擴張或最小的經濟約束。”[4]由于密歇根州的自然資源部的角色被視為是模糊的環保組織，此外密歇根州的自然資源部無法識別污染活動的來源，因此也不能夠提出有準對性的治理措施。

盡管馬尼斯蒂克地區的環保部門制定了河污染治理的設計方案，但仍然有大量的行政派別反對這一水污染治理方案。由于馬尼斯蒂克的地方行政一直在強烈反對環境保護和相關治理工作，其中當地市長的行為包括拒絕簽署當地廢水處理和填埋垃圾的改善方案，這些都表明了在某些環境風險問題上，當地政府已經放棄了環境治理的行動。古爾德認為，“馬尼斯蒂克的地方行政機構已經扎根于一個促進經濟擴張和自然環境優先轉型的增長聯盟。與馬拉松地區一樣，當地的‘政治精英’力求通過與他們比較關心的經濟領域進行權衡比較，來證明經濟的增長優勢，反對環境治理。”[5]因此，當地的許多行政部門普遍形成一種共識：馬尼斯蒂克可以承受增加的環境污染增長，以獲得經濟擴張的好處。這種以權謀利的動機下行政職能的弱化行為，形成了既得利益集團所謂的“政治合法性”。因此，這種制度上的缺陷和體制上的漏洞為當地資本家的經濟行為提供了制度上的“保護傘”。

(二)公民環保意識的強化導致的環境抗爭

在馬尼斯蒂克河水污染治理中，公民對密歇根州的自然資源部以及當地環保部門的行為產生了強烈的不滿和怨恨。首先，在相關部門制定的“治理行動計劃”的具體措施中沒有體現出當地公民的意見。正如一位出席這兩次會議的馬尼斯蒂克公民所說：這種“公眾參與”主要是勸阻當地公民參與環境治理行動。馬尼斯蒂克河的許多公民也分享了對當地治理行動計劃的流程和公眾參與治理渠道的看法，公民的反應充分暴露了當地人對密歇根州自然資源部的不信任問題。由于密歇根州的公民無法查閱到自然資源部制定的“治理行動計劃文件草案”，所以他們無法對草案提出任何有異議的問題，即使是密歇根州的自然資源部的工作人員，他無法獲得通過整個治理行動計劃的文件。這一方面，損害了公民與密歇根州的自然資源部的關系，使得當地人產生了對相關部門的不信任和懷疑的態度。另一方面，基層環保機構的不合理的治理行為也導致了怨恨對象由肇事企業擴展到了民眾，由此使得該類主體產生了相對剝奪感，進而引發了社會上的怨恨，最終導致很多公民對環保部門采取集體性的抗爭。

四、結論與討論

總之，不論是理性選擇、社會治理還是階層歧視，我們都可以看到行政權力、既得利益集團以及公民意識在環境風險分配中問題所起到的決定性作用。很明顯，利益交換和利益固化容易使得該類主體在抵御環境風險不公正分配領域中占據明顯優勢。另外，當地環保部門為了貪圖當地經濟發展帶來的短期效益，通常采取與利益集團勾結的“合作主義方式”開展環境治理行動，在這一過程中，相關部門有時候也是環境風險的組織者，有時候又會充當環境風險制造者的庇護人，從而直接加劇了社會公民所面對的環境風險。由于官方的授權，使得在北美地區水污染治理中的“政治精英”成為了在許多項目開發中有利可圖的主要財富擁有者。而無行政參與權、又不得不依賴于企業維持生存的公民遭受了這些開發項目背后的社會經濟壓力的壓迫和承擔環境風險的代價，他們有時甚至丟失了在家園、農場和漁場維持生計的權利，卻很少獲得經濟上的補償。一方面，隨著社會環保組織的興起、公民社會力量的強大使得其對相關決策結構的牽制作用越來越大。另外一方面，隨著公眾環境意識的覺醒、基層環境抗議的不斷增多、以及環境運動的興起等使得環境污染問題在很多程度上受到了重視。

通過研究北美地區水污染治理問題中的行政權力和公民環保意識，可以發現他們之間在力量均衡的情況下一般會達成利益共識，從而彼此讓步、妥協或協調治理。倘若一方力量過于強大，就會使得彼此間矛盾越來越嚴重，也越來越突出，這樣環境問題就會得不到很好的解決。可以看到的是，相關環保部門在環境污染治理問題上的態度并不是很積極。但從人類社會發展的角度來看，這種環境行為正走向從“環境抗爭”到“環境共建”的探索之路演變，其中利益分配關系、環境保護意識、行政權力劃分，這些都是環保部門和公民在將來環境污染治理行動中需要優先考慮的一些重要因素。