政策解讀：政策賦能再生資源行業(yè)

王宗

近年，國(guó)家相繼實(shí)施了一系列政策，助推再生資源行業(yè)的發(fā)展。

為應(yīng)對(duì)天然資源的日益枯竭、自然環(huán)境的不斷惡化，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)上升到我國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略層面。黨的十九大明確提出：發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是走新型工業(yè)化道路的重要載體，也是從根本上轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的必然要求。作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，大力發(fā)展再生資源產(chǎn)業(yè)具有現(xiàn)實(shí)的必要性和緊迫性。

近年，為了鼓勵(lì)居民和企業(yè)進(jìn)行資源回收，國(guó)家相繼實(shí)施了一系列政策，助推再生資源行業(yè)的發(fā)展，對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式由粗放式向集約式轉(zhuǎn)變，由高投入、高消耗、低效益、高排放向低投入、低消耗、高效益、低排放轉(zhuǎn)變有積極意義。

多部門聯(lián)合監(jiān)管? 助力行業(yè)發(fā)展

根據(jù)2007年發(fā)布的《再生資源回收管理辦法》，商務(wù)部、發(fā)改委、公安機(jī)關(guān)、工商行政管理部門等多個(gè)部門聯(lián)合對(duì)再生資源行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。其中，商務(wù)主管部門是再生資源回收的行業(yè)主管部門，負(fù)責(zé)制定和實(shí)施再生資源回收產(chǎn)業(yè)政策、回收標(biāo)準(zhǔn)和回收行業(yè)發(fā)展規(guī)劃;發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)研究提出促進(jìn)再生資源發(fā)展的政策，組織實(shí)施再生資源利用新技術(shù)、新設(shè)備的推廣應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化示范;公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)再生資源回收的治安管理;工商行政管理部門負(fù)責(zé)再生資源回收經(jīng)營(yíng)者的登記管理和再生資源交易市場(chǎng)內(nèi)的監(jiān)督管理。通過多部門對(duì)再生資源行業(yè)的聯(lián)合監(jiān)管，助推行業(yè)的健康發(fā)展。

大力發(fā)展再生資源產(chǎn)業(yè)可以緩解我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源約束、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)之間的矛盾，有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式由粗放式向集約式轉(zhuǎn)變，由高投入、高消耗、低效益、高排放向低投入、低消耗、高效益、低排放轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求是完全一致的。

政策賦能? 推動(dòng)回收模式創(chuàng)新

在以上背景下，國(guó)家相繼實(shí)施了一系列政策以鼓勵(lì)居民和企業(yè)進(jìn)行資源回收。

2015年1月，商務(wù)部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和供銷合作總社印發(fā)《再生資源回收體系建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2015-2020年）》（下文簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）。《規(guī)劃》提出，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外各類資本進(jìn)入再生資源回收、分揀和加工環(huán)節(jié)，健全外國(guó)投資者并購安全審查管理。鼓勵(lì)龍頭企業(yè)以連鎖經(jīng)營(yíng)、特許經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)代組織方式整合中小企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶。到2020年，在全國(guó)建成一批網(wǎng)點(diǎn)布局合理、管理規(guī)范、回收方式多元、重點(diǎn)品種回收率較高的回收體系示范城市，大中城市再生資源主要品種平均回收率達(dá)到75%以上，實(shí)現(xiàn)85%以上回收人員納入規(guī)范化管理、85%以上社區(qū)及鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)回收功能的覆蓋、85%以上的再生資源進(jìn)行規(guī)范化的交易和集中處理。培育100家左右再生資源回收骨干企業(yè)，再生資源回收總量達(dá)到2.2億噸左右。

2016年5月，商務(wù)部等六部門頒布了《關(guān)于推進(jìn)再生資源回收行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見》，其中指出要加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)為主線，順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展趨勢(shì)，著力推動(dòng)再生資源回收模式創(chuàng)新，推動(dòng)經(jīng)營(yíng)模式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，推動(dòng)組織形式由勞動(dòng)密集型向勞動(dòng)、資本和技術(shù)密集型并重轉(zhuǎn)變，建立健全完善的再生資源回收體系。

2017年8月，為進(jìn)一步加強(qiáng)再生物資回收行業(yè)增值稅管理，規(guī)范稅收秩序，防范稅收風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)再生物資回收行業(yè)增值稅管理有關(guān)問題的通知》。從當(dāng)前政策來看，我國(guó)遵循回收環(huán)節(jié)不享受增值稅優(yōu)惠政策，加工環(huán)節(jié)實(shí)行增值稅有條件即征即退的優(yōu)惠政策，優(yōu)惠比例30%～70%不等。

為了推動(dòng)再生資源企業(yè)提質(zhì)增效，引導(dǎo)再生資源行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)再生資源產(chǎn)業(yè)綠色化、循環(huán)化、專業(yè)化發(fā)展，2018年4月，中華全國(guó)供銷合作總社發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)再生資源行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》，指出到2020年發(fā)展規(guī)范化的城鄉(xiāng)回收站點(diǎn)10萬個(gè)，建設(shè)設(shè)施先進(jìn)的再生資源綜合分揀中心1500個(gè)、回收利用基地（園區(qū)）120個(gè)，培育10家年收入超過50億元的大型環(huán)境服務(wù)型龍頭企業(yè)，加快形成“村級(jí)回收+鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)+縣域分揀加工+再生資源基地綜合利用”，打造功能完善、技術(shù)先進(jìn)、高效利用、生態(tài)環(huán)保、覆蓋城鄉(xiāng)的供銷合作社再生資源回收利用體系。

2019年3月，工信部和國(guó)開行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)工業(yè)節(jié)能與綠色發(fā)展的通知》，指出在有條件的城鎮(zhèn)推動(dòng)水泥窯協(xié)同處置生活垃圾，推動(dòng)廢銅鐵、廢塑料等再生資源綜合利用;重點(diǎn)支持開展退役新能源汽車動(dòng)力蓄電池梯級(jí)利用和再利用。

政策有待進(jìn)一步完善

“當(dāng)前我國(guó)固體廢棄物綜合利用水平不斷提升。”工信部節(jié)能與綜合利用司資源綜合利用處副處長(zhǎng)羅曉麗說，特別是再生資源行業(yè)，在國(guó)家一系列產(chǎn)業(yè)、環(huán)保政策的正向引領(lǐng)和反向倒逼下，再生資源產(chǎn)業(yè)規(guī)模逐年擴(kuò)大，新的商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)。

商務(wù)部流通業(yè)發(fā)展司主任科員杜博介紹，近年來商務(wù)部著力從建立工作機(jī)制、制定法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建回收網(wǎng)絡(luò)等方面，推動(dòng)構(gòu)建綠色再生資源回收體系，打通城市固體廢棄物產(chǎn)生與處置的流通屏障。

2019年5月14日，我國(guó)宣布在深圳、包頭、銅陵等地正式啟動(dòng)“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)，為“無廢城市”在全國(guó)推廣形成可復(fù)制、可推廣的建設(shè)示范模式。中國(guó)再生資源回收利用協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)管愛國(guó)說，再生資源行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)迎來新機(jī)遇，需進(jìn)一步夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)，助力生態(tài)文明建設(shè)。

業(yè)內(nèi)人士指出，盡管當(dāng)前我國(guó)再生資源行業(yè)發(fā)展成效初顯，但與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的要求還不相匹配。受經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、市場(chǎng)等因素限制，產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚存集約化程度較低、回收環(huán)節(jié)稅負(fù)較高、配套政策缺失等瓶頸。

相關(guān)政策也有待進(jìn)一步完善。還有業(yè)內(nèi)人士指出，由于生活垃圾源頭分類和財(cái)政補(bǔ)貼資金等方面政策有所缺失，一部分廢棄物投售者和回收者的積極性不高，回收企業(yè)無力在虧損的狀態(tài)下繼續(xù)回收低值廢棄物，部分企業(yè)處于等待觀望、止步不前的狀態(tài)。

推進(jìn)行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)

業(yè)內(nèi)人士和專家表示，我國(guó)應(yīng)從進(jìn)一步培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式、適度降低行業(yè)稅負(fù)、強(qiáng)化環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)管理能力等方面綜合施策，助推再生資源行業(yè)加快綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

首先應(yīng)當(dāng)激發(fā)市場(chǎng)主體活力，培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式。清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授李金惠說，應(yīng)增強(qiáng)行業(yè)政策供給的有效性，激發(fā)固體廢棄物市場(chǎng)活力;適度擴(kuò)大政府綠色采購中循環(huán)利用產(chǎn)品的種類;完善“無廢城市”建設(shè)制度體系、技術(shù)體系和市場(chǎng)體系。

同時(shí)，聚焦分揀中心建設(shè)積極構(gòu)建綠色回收利用體系。中國(guó)再生資源回收利用協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)潘永剛認(rèn)為，我國(guó)再生資源行業(yè)需注重?zé)o害化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和規(guī)模化建設(shè)，聚焦分揀中心建設(shè)積極構(gòu)建綠色回收利用體系，重構(gòu)再生資源供應(yīng)鏈并提高回收率，在產(chǎn)業(yè)鏈后端發(fā)力，提供固體廢棄物綜合治理方案。

再者，加快解決再生資源回收環(huán)節(jié)稅負(fù)過高問題。針對(duì)長(zhǎng)期困擾行業(yè)發(fā)展的這一問題，北京中稅稅收信息化技術(shù)研究院院長(zhǎng)高晟指出，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財(cái)政、稅務(wù)等部門，盡快出臺(tái)完善相關(guān)法律法規(guī)，提升政策針對(duì)性，有效減輕行業(yè)稅負(fù)為企業(yè)松綁。

此外，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化再生資源回收企業(yè)的環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)管理能力。天津再生資源研究所技術(shù)服務(wù)中心副主任武曉燕說，企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目環(huán)保手續(xù)管理，做好環(huán)保評(píng)估和驗(yàn)收;重視企業(yè)排污自行監(jiān)測(cè);開展環(huán)境安全隱患排查，強(qiáng)化環(huán)境信息公開，提升環(huán)保合規(guī)的管理意識(shí)。