環境類“鄰避”風險化解的三重價值之維

楊振華

【關鍵字】“鄰避”風險? 風險防范? 公眾? ?【中圖分類號】C93? ? 【文獻標識碼】A

隨著我國城鎮化進程的快速推進，人們對大型公共設施的依賴也日漸明顯，環境類“鄰避”風險已然成為社會主要風險之一。環境類“鄰避”風險是指公眾擔心“鄰避”設施（垃圾焚燒發電廠、高鐵、PX項目等）會引發環境污染，試圖以非常規方式（集會、游行、靜坐等）反對建設該類設施，因此威脅到社會安全秩序的潛在可能性。環境類“鄰避”風險固然與“鄰避”設施本身的技術風險有關，但現有的科技水平大多已能夠成功防控此類風險。從這個角度來看，環境類“鄰避”的真正根源還是在于公眾的主觀建構。具體而言，首先，傳統的封閉決策模式導致了信息閉塞，公眾無法形成關于“鄰避”設施的知識圖譜，于是出現了認知上的感覺偏差;其次，現實中公眾的合法利益表達有時遭遇阻礙，進而加深了對“鄰避”設施的不信任感;最后，環境具有明顯的溢出效應，收益與成本分配的失衡引起了“搭便車”問題，公眾產生較強的“相對剝奪感”，“鄰避”風險也隨之被無限放大。相應地，環境類“鄰避”風險化解應該遵循公開、民主、平等價值理念，確立信息公開、民主參與、法律機制構建等實現路徑。

公開：環境類“鄰避”風險化解的邏輯起點

以公開作為環境類“鄰避”風險化解的邏輯起點，就是要在“鄰避”設施決策過程中隨時向公眾發布必要信息。工具價值與目的價值的實現，均是將信息公開與信息對稱視為前提。盡早就項目規劃、環境評價、主體問責等關鍵信息，及時向公眾發布并征求反饋意見，無疑是化解環境類“鄰避”風險的首要環節。其一，可以快速切斷謠言的傳播鏈條。“鄰避”設施普遍含有敏感性信息，公眾的獵奇、懷疑、焦慮等心理，難免使其對一些虛假或小道消息表現出興趣，反而對權威主體發布的信息持保留態度。因此，為了減弱謠言帶來的渲染、夸大、炒作等不良后果，應及時就“鄰避”設施有關的客觀信息公布于眾，掌握輿論風向標和主動權，限制“鄰避”風險的擴散與傳播;其二，能夠增強公眾對未來預期，相當于給公眾吃下一顆“定心丸”。

在環境類“鄰避”風險化解中節堅持公開原則，有賴于建立由主體、客體、內容、方式等要素構成的信息公開機制。公開主體應以政府相關職能部門為主、建設與運營企業為輔，也應鼓勵具有從業資質的第三方組織或機構，基于公共價值自發進行環境測評并公布結果;公開內容應圍繞環境承載力、居民健康與財產風險、就業率變化等實質信息，并把全部信息內容劃分為無條件公開、依申請公開、不公開三個級別，在保護相關主體隱私的同時，充分顯現公開主體的誠意，讓公眾切身感受到關切之情;公開方式應注重信息的雙向傳遞與互動，初次公開以自上而下為主，后續公開則更側重對反饋意見的精準回應。信息公開方式應力求多樣化，不應拘泥于固定的形式，廣泛采取官方專題網站、微博、公眾號等新興載體，積極主動地告知公眾有關“鄰避”設施的系統動態。

民主：環境類“鄰避”風險化解的行動指向

以民主作為環境類“鄰避”風險化解的行動指向，就是要在“鄰避”設施決策過程中充分體現民情社意。從利益相關者角度而言，“鄰避”設施涉及眾多的利益相關主體，這些主體理應全程參與設施規劃與論證的核心環節。此舉旨在匯集“鄰避”設施建設的合理化建議，反映公眾的根本利益訴求，最終促成科學化、民主化決策，也為之后政策執行掃清障礙;從社會“善治”角度而言，“鄰避”風險不會自動消失，如果一味采取拖延、忽視、擱置等消極手段，非但不利于有效化解“鄰避”風險，而且可能加劇風險的影響范圍與程度。在此情況之下，采取民主協商的柔性治理方式，便可以為爭議雙方搭建一個輕松、自由的風險溝通平臺，雙方有機會面對面地傾聽彼此心聲，從而就風險防范與規制達成高度共識;從培育公民精神角度而言，民主參與增進了不同社會群體之間的協商與對話，也加深了這些群體之間的相互尊重、理解與包容，因此喚醒了公眾的社會責任意識，使得公眾能夠正確處理公共利益與個人私利之間的關系。同時，多元主體之間的緊密聯系也有益于這些主體在抵御“鄰避”風險時保持足夠的理性與克制，無形之中夯實了社會穩定的基礎。

在環境類“鄰避”風險化解中貫徹民主原則，必然要拓展多元利益主體參與“鄰避”設施決策的渠道。政府部門應該著重在三個環節暢通參與渠道，確保各方主體有序參與“鄰避”設施的決策議程。首先是拓寬利益表達渠道，使得不同群體的利益主張得以順利輸入政策系統。除發揮人大、政協、信訪工作優勢以外，還應順應信息時代的發展潮流，廣泛借助先進的網絡通信技術，創設多種形式的問政、咨政、議政平臺，突破利益表達的時空限制，方便所有主體暢快地表達利益訴求;其次是拓寬利益協商與溝通渠道，發揮政府在不同利益主體之間的協調作用。“鄰避”風險源于不同主體之間的利益糾葛，各主體唯有展開卓有成效的交流合作，才能尋求各方利益的“最大公約數”，彌合彼此之間的利益分歧。例如，政府部門可舉行“共識會議”“圓桌論壇”等，社區（村）委員會也可嘗試“鄰里守望”制度、“應急響應”團隊等;最后是拓寬利益監督渠道，形成全過程、多主體監督的新格局。尤其在“鄰避”設施立項、建設與運營等重點環節，更要開辟社會與輿論監督主陣地，大膽探索設立“舉報人”“吹哨人”等監督途徑，從外部約束政府、企業等強勢主體的不當行為，及早發現并排除“鄰避”風險隱患。

平等：環境類“鄰避”風險化解的程序保障

以平等作為環境類“鄰避”風險化解的程序保障，就是要在“鄰避”設施決策過程中維護公眾的生命、健康、財產等基本權利。環境類“鄰避”風險很大程度上是因為環境受益權分配不平等，化解此類風險，平等決策是關鍵。環境類“鄰避”風險化解實質上需要維護公眾在政治、經濟、社會領域的一系列平等權利，在政治領域落實公眾的知情、監督、參與、表達等權利，有效緩解因“鄰避”設施長期累積的社會矛盾，防范社會不滿情緒的集中爆發。在經濟領域執行風險與收益對等原則，尤其在“鄰避”設施的建設與運營方只需承擔有限成本，但卻因此獲得巨大的經濟收益的情況下，更要避免選址地周邊居民為“鄰避”風險全額買單。在社會領域制定統一的救助與補償標準，防止再出現“大鬧大解決，小鬧小解決”等現象，使所有人都能享受到平等待遇，徹底消除公眾因不平等遭遇產生的“相對剝奪感”。

在環境類“鄰避”風險化解中維護平等原則，應健全相應的法律機制。法律是維護公眾各項平等權利的有效武器，對于化解環境類“鄰避”風險也最具權威性。在立法層面應該明確公眾的環境權利，鑒于各類“鄰避”風險高發的態勢，相關立法機關應加緊完善有關“鄰避”風險應對與防范的法律法規。立法工作要以原則性與靈活性為前提，充分兼顧不同群體的利益訴求，圍繞公眾利益至上的精神內核，進一步規范利益相關主體的權利與義務關系。在執法層面應時刻體現公眾的環境權利，適當增加公眾環境滿意度的得分權重，以強化公眾對政府的環境問責力度。還應積極推行常態化的環保“聯合執法”實踐，加強政府各職能部門之間的協調與聯動，解決相關部門在防范與應對“鄰避”風險時出現的標準尺度不統一、自由裁量權過大等問題。在司法層面應及時救助公眾的環境權利，強制中止并懲戒一切主體的侵權行為。

【注：本文系國家社科基金重大項目“環境污染群體性事件及其處置機制研究”（項目編號：14ZDB143）階段性成果】

【參考文獻】

①張國慶、楊建成：《信息公開與權力平衡：新時期中國政府有效監督的現實路徑》，《天津社會科學》，2009年第3期。

②洪大用：《環境公平：環境問題的社會學視點》，《浙江學刊》，2001年第4期。

責編/李一丹? ? 美編/楊玲玲