政府公關活動中的法律問題研究

政府公共關系實踐作為塑造政府形象和溝通政府與人民聯系的橋梁，伴隨著改革開放的歷史潮流正日益廣泛地深入到政府工作的各個領域，成為各級政府工作中不可或缺的重要組成部分。由于公共關系學作為一門新型的學科，在我國的發展歷史才二十余年，而政府公關作為公共關系實務的一個領域，其產生、發展的時間更短，因此，從總體上說，目前政府公共關系理論和公共關系實踐仍存在諸多的不足和缺陷，這其中亦包括政府公關過程中的所涉及的法律問題。

一、政府公關活動中所涉及的主要法律問題

（一）政府公關主體的合法性問題

政府的公關主體資格有明確的法律規定，但從現行機構設置來看，除民政、信訪、新聞這些類似于公共關系職能部門部分地、分散地、零星地行使公共關系的職能外，還沒有單獨的政府公共關系機構專門從事公共關系工作。政府公關實踐中存在行政公關主體不清、職責不明、權力交叉、相互扯皮、攬功諉過現象；政府公關主體資格隨意委托、聘用不合格的組織和人員作為政府形象大使、政府新聞發言人等代替政府的公關關系主體角色開展公關活動時有發生；另外，政府在開展公共關系活動過程中，由于政府機關工作人員法律意識淡薄、公關知識不足也造了合法公關主體的角色錯位。最近，經濟社會生活中出現的許多問題表明，政府公關活動必須首先主體的合法化問題。

（二）信息傳播內容與程序的法律問題

政府公共關系傳播溝通是政府公關的重要組成部分，是實現政府公關目標的重要手段。在現實生活中，卻存在著政府義務與公眾權利失常現象，比如，某些地方政府習慣性采取命令傳播方式，運用公共權威強制性的手段，單向與公眾進行交流，忽視了公眾的應有的權利。再如，政府公關傳播透明度不高。政府部門對傳媒、公眾缺乏透明度，不能及時、主動地進行重要新聞發布，沒有對大眾媒體提供積極性的資料或就公眾關心的問題做出解釋和宣傳。新聞內容的全面性、真實性和傳播方式、程序的合法性存在著較大的缺失，不僅嚴重影響了政府行政的透明度，而且侵犯了公眾的知情權。

（三）公眾關系處理中的法律問題

政府公共關系的實質就是通過傳播溝通來協調其與公眾之間的關系。因為行政管理效能的提高與外部的社會環境有很密切的關系。如果一個行政管理機關處在與各種社會組織、政黨、新聞媒介、權力機關、司法機關、其它政權機關不和諧的狀態下。它的任何行政管理行為都會遭到各方面的掣肘，那么它的行政活動也是不會有良好成效的。因此，它必須與各種外部環境因素之間溝通情況，協調關系。在我國，中國共產黨代表各旗人民的根本利益，各級政府官員是人民的公仆，因此，黨和政府始終以“全心全意為人民服務”作為宗旨，有著自覺重視公共關系的歷史傳統。但是，就我國政府公關來看，政府在處理與公眾的關系上還存在著某些問題，例如，面對不同類型的公眾對政府的不同態度，政府會對公眾進行有傾向性的選擇，這種選擇主要受政府所追求的目標影響。由于當前部分地方政府主要追求短期目標，在對象選擇上往往表現出一定程度的錯誤傾向，不能平等對待各類公眾；再如政府城市發展中與部分公眾產生利益沖突，不少政府考慮的是自身利益或少數人的利益問題，損傷了廣大人民群眾的利益和情感。這些都是與我國憲法和法律的規定不相符合的。

（四）網絡公關中所涉及的法律問鹿

現代行政管理的一個重要特征就是行政過程的信息化，它反映了民主政治和高科技條件下，政府與社會之間有效溝通、良性互動的基本要求。尤其是自1999年“政府上網”以來，提高了信息交流效率，增強了政府與公眾的交流，提高了傳播交流的透明度。從網絡上獲取信息和政務公開是政府公共關系傳播交流的最有效的方式，有利于政府公共關系目標的實現。政府上網與傳統信息交流方式相比，上網后的信息傳播與交流難以接受法律上的制約與監督，其可控性大大降低.容易出現混亂無序的現象。對此，如何依法予以規范，使之合法化.是一個很現實的問題。另外，還有如數字媒體的知識產權，以及有關政府信息公開、信息資源開發、管理方面，也存在許多法律法規問題。

（五）政府危機公關中的法律問題

政府危機公關是政府在危機事件背景下開展的公共關系活動。自從“9.11”事件之后，人們開始對政府處理危機事件的能力進行了重新審視。一方面隨著社會變遷的加快，政府面臨的危機事件較之以前大大增加了，水災、地震、礦難、疾病、飛機失事等困擾著各國政府。當危機事件發生時，普通公眾相對于掌握公共權力的政府而言，處于弱勢地位，他們自然會把目光投向能保護他們的政府身上。由于公共危機事件難以預測以及巨大的破壞性，不但會使社會公眾的共同利益和生命安全產生嚴重危害，公眾的情緒、心理受到損害。容易造成社會混亂和恐慌，而且也會降低政府威信，損害政府形象。因此，政府依法處置危機事件的態度、措施，如何與公眾溝通交流，以減輕不良后果，是一個非常現實而急迫的課題，迫切需要法律做出明確規定。

二、政府依法公關的建議與對策

（一）增設公關機構，確保公關主體的合法性

在政府機構設置上，建立專門獨立的政府公關部門，成立“公關部”。當今世界發達國家一般都建立有統一的政府公關機構，我國在精簡機構的同時也要合理配置政府的職能，增設政府公關機構，以適應社會主義市場經濟發展的需要。成立專門的公關機構可以有效的克服職能交叉帶來的弊端。將聯絡、接待、信息服務、策劃等內容融為一體，使之成為政府對外交往的窗口，在增加社會公眾對政府的理解，信任和監督，塑造良好的政府形象方面發揮著巨大的作用。同時，政府開展公共關系活動的公關主體必須合乎法律規定的要件，也就是說，對于未經法律確認或未經注冊批準成立的組織，不能以政府的名譽從事各種公共關系活動。

（二）將依法公關與依法行政結合起來

政府機關及其工作人員要樹立憲法和法律在政府公關活動中至高無上的地位，不斷強化各級政府的法治意識。當前，提高各級領導干部的依法公關意識是加強政府公共關系法治工作面臨的緊迫任務。首先，各級公務員要轉變觀念，不斷強化依法公關意識，充分認識自身形象是政府整體形象的一部分，應以自己的行動來體現人民政府為人民的本質。其次，加強行政公務員的素質教育，使公務員的公關活動能夠依照法律法規進行，密切政府與公眾之間的聯系，架起政府與社會公眾之間的橋梁。一切行政行為必須符合法律要求，排除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當。在我國尚未出臺公共關系法之前，政府公關適用現行的中國法律制度，主要有：《憲法》、《行政許可證法》、《行政程序法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復議法》、《行政處罰法》等，其他行政法律、行政法規、地方法規和不與法律法規相抵觸的規章，都是政府機關及其工作人員進行管理活動及政府公關的依據。

（三）實行政務公開，增加政府工作透明度

從公共關系遵循的基本原則和活動方式看，它注重采用大眾媒介向社會進行公開傳播，滿足社會公眾的知情權對于政府，就是政府要尊重公眾權利，必須做到政務公開，接受公眾對政府的監督。我們知道，要取得公眾的理解，信任和支持，必須提供讓公眾理解的基礎條件。1.建立政府新聞發布制度，就交通、治安、環境、衛生、住房、醫療、社會福利、保障等答復公眾咨詢，就新的財政預算報告，重大工程立項，重要的外事活動，有關社會政治經濟的重要決策，政府領導人的人事變動向公眾廣而告之。2.政府辦事公開。辦事公開即公開辦事制度，公開辦事程序，公開辦事結果，公開辦事人員（掛牌辦公），通過這種公開化，不僅可以減少因為辦事程序錯誤而造成的“踢皮球”等扯皮和低效率現象，減少各種不必要的行政磨擦和糾紛，而且能夠使政府工作部門和人員處于公眾的監督之下，以減少營私舞弊，貪贓枉法的現象。推進政府上網工程和設立政府公告欄是目前政府政務公開的有效方式。

（四）全方位拓展民意信息收集渠道。

政府要有效地引導社會輿論，就需要對公眾的需求、愿望有所了解，也要對他們的意見有所了解，這樣才能有針對性地采取政策和措施加以解決。而了解社情民意就需要切實有效的渠道。這些渠道應該是：第一，各級政府的信訪部門。這是我國的一個現成渠道，應充分加以利用。群眾上訪是公眾直接與有關部門和領導的主動溝通，是送上門來的群眾工作，是政府了解民意的一條重要渠道，是發揮政府公關職能作用的好形式。第二，建立領導部門和領導人深入基層，考察社情民風的制度。應對領導人和領導機關的主要工作人員到基層調研作出制度性的硬性規定，明確這類凋研活動不要下級陪同。不要下級安排，也不要下級接待。第三，建立政府公關機構定期或不定期舉行民意測驗的制度。民意測驗是將對民意的了解和分析建立在更科學的基礎之上的方法。第四，建立向新聞媒體索取社情民意的制度。各新聞媒體都有自己的獨特的信息收集網絡，政府對此網絡可加以有效利用。政府可以付給新聞媒體適當資金，讓新聞媒體每周給政府編發一期社情民意的內部參考資料，以供政府了解公眾意見之用。

（五）建立和完善依法公關的監督機制

推進政府依法公關，還必須建立和健全完善的政府公關監督制度。政府公關監督就是對國家機關的公關活動及政府組成人員的公務活動的合法性、適當性或合理性實行全面監督。我們認為，為了確保政府依法公關監督的有效性，應形成政府依法公關監督體系。這一體系至少包括權力機關的監督，即由全國人大和全國人大常委會和各級人民代表大會及常務委員會對政府機關及其工作人員實施監督；黨的監督；政府機關自身的監督以及新聞輿論、人民群眾、各民主黨派、社會團體的社會監督，等等。

（六）構建廉潔政府是依法公關的主題

在政府公共關系所要樹立的“創新、務實、廉潔、高效”的政府形象四要素中，以廉潔最為重要。廉潔在任何時代、任何國家都是公眾對政府的一種最基本要求。我國社會在轉型過程中，一些政府官員利用手中掌握的權力，進行“權力尋租”，以權謀私。官員腐敗損害了黨和政府在人民群眾中的形象，因此，遏制腐敗，加大反腐力度，保持清廉從政，就成為政府依法開展公共關系，樹立良好形象的一個重要目標。要遏制腐敗，必須大幅度增加腐敗的各種成本，提高廉潔、廉政收益；實行政務公開，增大公權運用的透明度；健全和完善黨政干部個人財產申報登記制度；改革行政審批制度，減少審批層次，提高政府工作效能；擴大公民的政治參與，增強群眾監督力度；加強廉政法制建設；建構反腐倡廉的責任制約體系。

（七）依法處理各種公共關系危機事件

要建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發事件和風險的能力，依法處理各種突發事件，維持正常的社會秩序，保護國家、集體和個人利益不受侵犯。在危機處理過程中，政府需要社會公眾的信任和支持，政府各項決策、措施需要民眾的理解和執行。如果政府失去社會公眾的支持，就會影響社會穩定和危機救治，甚至爆發更大的危機。政府依法開展危機公共關系活動，既能夠通過法律和行政措施規范公共危機時期社會公眾的行為，又能夠通過溝通、協調的方式，動員社會公眾參與危機管理、行使民主權利，政府在得到社會公眾廣泛支持的同時，增強政府穩定社會、控制危機的信心。換言之，政府依法開展危機公共關系活動可以促進政府危機管理的科學化、民主化和法治化，可以充分發揮政府在危機管理中的主導作用，維護和樹立政府的良好形象。當前，我國的政府危機公關的理論和實踐尚不成熟。構建我國政府危機公關體系是刻不容緩的任務。

政府依法公關是政府公共關系的內在要求和前提條件，依法公關不僅是對政府公共關系理論的積極補充和完善，而且有利于樹立政府工作人員的依法公關理念，促進公共關系內容和手段的合法性，有利于在社會公眾心目中建構良好的現代政府形象。因此，開展政府依法公關理論的研究與探討不僅有著重要的現實意義，而且還具有深遠的歷史意義，在今后，我們必須認真堅持下去。

（作者簡介：劉杰，山東科技大學文法學院副教授）

（文章來源：《山東社會科學》）