關于農村人飲工程運行管理引入PPP模式的探討

張 帆

(甘肅省水利廳水利工程建設造價與規費管理中心，甘肅 蘭州 730030)

農村人飲工程是農村基礎設施建設和發展的重要組成部分，所提供的公共產品和公共服務是構成農民生活和生產的基礎條件之一。隨著城鎮化加速發展，農民對農村人飲工程提供的供水產品和公共服務的需求越來越高，對政府的供水產品和公共服務供給能力要求也越來越高，使得政府在農村人飲方面公共投入短缺、供給滯后、分配不均等問題日益突出。這就迫切需要探討是否可以通過激發市場主體活力，轉變政府做為傳統農村基礎設施和公共服務唯一提供者的供給方式，實現農村基礎設施和公共服務領域供給主體和供給方式的多元化。

1 當前人飲工程運行管理存在的問題

2000年以來各級政府通過實施一系列工程措施，逐漸形成了較為完整的農村供水工程體系。但工程運行中在以政府為主導的管理模式下維修養護資金來源單一，經費不足，部分工程不能得到及時維修養護，加劇了工程的老化破損，加大了管理難度，農村供水服務保障水平總體還處于比較低級的階段，工程效益發揮還很不穩定，運行管理上存在的一些矛盾比較突出。

1.1 運行管理經費來源單一與經費不足的矛盾

當前農村人飲工程運行管理經費的主要來源是水費提留和政府財政補貼。從水利部對全國農村人飲工程調研情況來看，農村人飲工程有些不收水費，有些收費執行水價低于工程運行成本，而收費工程平均水費收繳率僅為77%。農村人飲工程運行管理經費水費提留不足的部分全部要依靠政府財政補貼。僅以甘肅省為例經初步測算，農村人飲工程維修養護經費最少需求每年約在5億元，而因地方財政困難實際落實資金只占總需求的約6%，現狀工程維修養護經費缺口巨大。水價形成機制不完善，水費收繳率偏低的問題已經成為運行管理經費無法足額保障的主要制約性問題，而運行管理經費來源單一則加劇了地方政府財政負擔，使其債務風險上升。

1.2 供水產品質量與農民需求的矛盾

隨著城鎮化建設提速，農村社會經濟發展將進入快車道，農民在生產、生活中對農村人飲供水產品質量追逐更高的目標將是必然趨勢。農村人飲工程分布零散、管網布設情況復雜，建設和運行成本高，供水價格普遍高于城市供水價格，但按照人飲工程供水產品質量現行評價標準解釋，在水量、水質、保障程度和方便程度四個方面均不能和城市供水產品相提并論。農民在付出高于城市供水價格的同時獲得的公共產品質量卻低于城市供水產品，一定程度上影響社會公平性。按照市場規律農村人飲工程供水作為一種公共產品，要求其產品質量逐漸趨同于城市供水是必然趨勢。若不采取措施農村人飲工程供水產品質量與農民需求之間的矛盾將越來越突出。

1.3 供水服務水平與農民期望的矛盾

根據對甘肅省一些縣(區)實地調研情況，目前人飲工程供水服務水平普遍不高，存在的問題很多，最根本的問題是工程運行管理水平低。運行管理隊伍建設滯后，管理制度落實不到位，日常管理不規范問題在鄉(鎮)及以下基層水管站尤為突出。管理隊伍人員組成復雜，編內人員工資待遇低，服務積極性不高，臨聘人員季節性用工特點明顯，服務水平低。鄉(鎮)水管站主要負責人的服務意識、技術能力和工作積極性對人飲工程運行管理效率和供水服務水平起著決定性作用，工作主觀性大，成果易反復。許多工程運行不正常、不可持續，都是管理出了問題，群眾反映管護問題數量大約是工程性問題數量的3倍。管護問題已經是當前農村供水的主要矛盾，供水服務水平與農民期望之間的矛盾很突出。農村人飲問題要治本必須把提升公共服務供給水平、工程運行管理能力擺在首要位置。我們可以探討在管理機制和管理模式上尋求新的突破口，促使農村供水服務穩定在一個較高的水平。

2 PPP模式對人飲工程適用性分析

PPP(public-private-partnership)模式即政府和社會資本合作模式，是指在基礎設施和公共服務領域，政府和社會資本基于合同建立的一種長期合作關系，旨在利用市場機制合理分配分險，提高公共產品和服務供給數量、質量和效率。近年來人們對PPP在國家治理現代化、讓市場在資源配置中發揮決定性作用、轉變政府職能和促進城鎮化健康發展方面的作用給予了很高的期待。各地市場化投融資實踐層出不窮，PPP項目數量呈快速增長趨勢。農村飲水安全工程做為準公益性基礎設施項目，在通過設置合理的項目條件并進行適當的風險分配后是具備吸引大量社會資本投入條件的。

2.1 參與主體的適用性分析

國家發改委、財政部近年來出臺了不少指導PPP項目實施的政策文件，文件一致確定PPP項目由縣級以上地方人民政府作為授權主體，履行審批、組織協調、檢查督導等職責，這與農村人飲工程責任體系中政府主體責任有機統一。雖然國家發改委、財政部文件中對PPP項目實施機構范圍是否包含政府委托單位(例如平臺公司)存在沖突，但對政府或其指定的有關職能部門或事業單位作為項目實施機構的規定是統一的，這與農村人飲工程責任體系中水行政主管部門行業監管責任有機結合。參與PPP項目的社會資本與農村人飲工程責任體系中供水單位運行管理責任相互適應。PPP項目參與主體與農村飲水安全責任體系一脈相承，有機結合，適用性較好。

2.2 適用領域的適用性分析

PPP模式運用于政府負有提供義務的公共服務領域，純商業項目、純招商引資和僅涉及工程建設，無運營內容的項目不適宜采用PPP模式實施。農村人飲工程點多、面廣、線長，管理工作量大，服務要求高，提供的公共產品和公共服務需求長期穩定，其公益性屬性要求政府負有提供責任，其供水產品在滿足公益性要求的前提下可以保有一定的利潤則適宜于市場化運作。人飲工程運營管護、公共服務等方面的工作任務可以與管網延伸、管網改造、設備更新等工程建設任務打捆結合，有利于吸引社會資本和政府合作，進一步增強設施和服務項目的市場化程度。

2.3 運行方式的適用性分析

一般在PPP模式下，政府由以往的提供者轉變為規制者、合作者、購買者和監督者，主要在價格和質量監督方面負責控制。社會資本主要在基礎設施的設計、建設、運營、維護等方面負責具體工作，通過“使用者付費”和必要的“政府付費”獲得報酬，從而保證公共利益最大化。當下在市場化進程中催生了多種PPP模式運作方式，常見方式見表1。

表1 常見的PPP運作方式

探討在農村人飲工程中引入PPP模式主要是為了解決運行管理上受現有體制機制約束而難以解決的問題，提高服務質量和資源配置效率。農村人飲工程涉及面廣，地域差異性大，工程種類多，在考慮引入PPP模式時不可能框定一個最佳的固定模式，應該根據市場和水利行業實際情況，結合具體項目自身特點和參與者的管理、技術、資金實力等選擇最適合當地的模式并進行優化調整。比如需要實施水源置換，管網擴容、延伸和改造，水廠改造和提升等新建項目的可以與運營管理內容打捆結合，優化采用BOT、BOOT、BOO等方式建設運營；對存量項目可以優化采用TOT、ROT、O&M、MC等方式在運營管理上引入PPP模式。人飲工程在一般PPP模式下基本運行方式可以由水行政主管部門提出項目建議，縣級以上人民政府作為授權機構授權水行政主管部門或相關事業單位作為項目實施機構組織實施。通過招標、競爭性磋商或競爭性談判等方式確定社會資本投資者做為項目公司的股東為項目投融資、改擴建和經營管理成立一家專門的項目公司。社會資本投資者可以考慮以該項目公司為主體，將經營項目本身的現金流和全部收益作為償債資金來源，將全部資產作為增信的主要措施，將資產狀況及運營盈利能力作為融資條件進行融資活動。社會資本投資者可以考慮在保證項目公司做為運營維護主體的前提下將運行事務分包給更富經驗和更有實力的企業參與者。由此可見，農村人飲工程在項目運行方式上和PPP模式有較高的契合度，存在創造性結合的發揮空間。

3 引入PPP模式可以對農村人飲產生催化作用

農村人飲工程運行管理引入PPP模式可以帶來體制機制的創新，促進社會資本競爭并將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步有機結合，顯著提高服務質量和效率，降低運行成本和使用者成本，實現公共利益最大化，對農村人飲產生積極地催化作用。

3.1 提高供水產品質量

在PPP模式下參與農村人飲工程的社會資本可以在財政激勵和約束機制下激發企業的創新性，將政府的政策目標、社會目標與企業投融資、技術進步有機結合，通過科學預測供需發展趨勢，按照水資源分布狀況和現狀供水問題做好長期規劃，謀劃更加科學合理的措施解決當期和遠期問題。比如承接企業可以根據缺水地區實際情況，結合已建成引調水工程充分發揮效益的需求實現并網供水或積極爭取納入政府其他水資源配置供水范圍并網供水，實現互利共贏，精準施策。承接企業還可以通過運用先進的市場化企業制度和管理經驗，更加靈活合理地配置資金，推行市場化獎懲機制促進人力競爭，提升運行管理水平，提高供水保障程度。通過引進和創新實現技術進步，較大程度上提升供水處理效能，提高供水產品質量；通過對有限資源的高效配置實現降低農村人飲供水成本，降低農民付費價格。

3.2 提升供水服務水平

目前建設行業已經高度市場化、充分競爭化，在PPP模式下，工程的建設能力已不是市場稀缺資源，運營能力反而更能體現社會資本參與的價值。人飲工程在運營和服務領域引入社會資本，短期看可以緩解政府當期財務壓力，用社會資本的投資提供農村社會發展所需要的高質量公共服務。長期看引入了市場主體和社會主體的專業化運營，可以使公共服務更加高效，具有更高質量和更強的回應性。鑒于農村人飲供水的特殊性，PPP模式下項目回報機制可以采用使用者付費為主結合可行性缺口補助的方式。社會資本可以與政府協商制定能夠更加靈敏地響應市場變化的水價調整機制，組合和創新適宜于實際情況的水費核算機制，以求公共產品和公共服務價格消費者能夠接受，項目公司可以獲取合理利潤，適應社會經濟發展水平。目前常見的幾種水價核算方式見表2。

政府可以在提供的供水服務質量、服務數量、服務價格、服務的可持續性等方面合理設置一些合理機制，以保障對項目相關供水設施和服務的績效進行有效監控，將績效作為可行性缺口補助的依據來確保項目公司能夠達到合同要求的績效目標。政府可以通過綜合性評價對供水成本投入、供水產品產出效率和群眾滿意度進行評估，對供水項目運營效率、運營標準實施全過程監督，將評估結果做為價費標準、財政補貼及合作期限調整的參考依據。政府和社會資本方相互作用、相互促進對提高農村供水服務水平起著重要推動作用。

4 人飲工程與PPP模式深度融合面臨的一些問題

2013年開始我國PPP項目進入了普及階段，國家財政部和國家發改委分別建立了PPP項目推介平臺，PPP成為我國經濟發展的一種常態模式。根據財政部全國PPP綜合信息平臺截止2018年底數據(圖1)，項目庫中各行業PPP項目總量在不斷增加但落地數量都不高，落地率在50%左右。這從側面反映出目前PPP項目在實際落地過程中還存在一些問題。

表2 常見的幾種水價核算方式及其優缺點

圖1 PPP管理庫中項目落地數量行業分布

4.1 PPP項目前期決策流程與人飲工程政府投資管理體制的沖突

項目立項類型可以分為審批、核準和備案三種，對應政府投資項目的審批制、企業投資項目的核準和備案制。人飲工程引入PPP模式以后在政府投資管理體系中究竟屬于政府投資項目，還是企業投資項目并沒有明確的界定。而這個問題關系到項目走審批還是走核準程序，也關系到立項和報建主體。目前PPP項目前期需要按照投資審批程序完成立項、可研批復，還要通過物有所值和財政承受能力兩個論證。項目投資審批程序和兩個論證著眼點和側重點不同，兩者歸口不一樣，在法律和審批層面均沒有整合，由于缺乏統籌的管理機構和部門間的協調機制，往往會出現各自推進，推諉扯皮致使審批環節銜接不暢、決策周期延長，在一定程度上增加了項目的時間成本和風險，給項目落地實施造成一定影響。

4.2 法律法規的沖突給人飲工程在PPP模式下實際操作帶來一定困擾

我國目前尚未專門就PPP模式出臺國家層級的立法文件，與PPP模式相關的法律文件多以部門規章或部門規范性文件形式出現，法律地位較低，權威性不夠。雖然各部門規章或規范性文件在實際操作中更具有適用性和針對性，但由于層級較低，與現行的其他法律法規相沖突時，不得不讓步于后者。現行PPP法律體系存在立法層級低、部分法律法規質量不高的問題。財政部和國家發改委出臺有關PPP的部門規章和規范性文件在PPP的定義和范圍、主管部門、操作流程、合同性質和社會資本的選擇等方面的規定存在一些沖突，法律制定上存在多頭管理、各自為政的現象。這給人飲工程PPP項目實際落地帶來了一些不確定因素。

5 結語

PPP模式與農村人飲工程相互適應性強，融合度較高。農村人飲工程引入PPP模式能夠引進先進的企業化管理制度和市場化運營經驗，降低供水成本，提高運營效率，增強政府在農村公共產品和公共服務上的供給能力，對供水產品和供水服務水平的提高產生促進作用；是解決目前農村供水“運行管理能力不足，維修養護跟不上”這一主要矛盾的有效途徑。農村人飲工程運行管理引入PPP模式是完全可行的，也是很有意義的。今后我們還要從制度和法律層面進行深入研究，為PPP模式與農村人飲工程在更大范圍內深度融合創造有利條件。