“F+EPC”模式探討

袁露露 青島市市政建設發展有限公司

一、“F+EPC”模式定義

“F+EPC”模式，即“Finance+EPC”。“F”指融資；“EPC”指建筑行業的工程總承包模式，包括設計、采購和施工三個環節。所以，“F+EPC”模式指包含了融資行為的工程總承包模式。具體來講，指經過政府部門授權的項目業主，采用招投標方式來確定項目投資人（也就是社會資本方），并由中標的投資人負責承擔項目的資金融資和項目建設，當所建項目通過竣工驗收并移交給業主后，由業主依據合同約定的投資收益償還社會資本方的項目工程成本和資金占用成本，回購所建項目的投融資建設模式。

二、“F+EPC”模式項目的回報機制

采用“F+EPC”模式的項目，其回報機制主要包括兩部分：一是融資回報。通常由業主方與社會資本方簽訂合同，約定投資收益。根據社會資本方籌措項目建設資金的參與方式不同，“F+EPC”模式通常可分為股權融資+EPC、債權融資+EPC和延付型+EPC三種類型。基于“F+EPC”模式分類不同，可由項目業主支付，或者從合資公司股權投資中獲取分紅收益[1]。二是工程總承包回報。通過項目業主直接投資或者由社會資本方與項目業主共同出資設立的合資公司，為項目業主籌措建設資金，用于支付EPC費用。

三、“F+EPC”模式是否可行

（一）法律層面

國務院令第712號《政府投資條例》已于2019年7月1日正式施行。其中，明文規定“政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位。政府投資項目不得由施工單位墊資建設。”以此來規范地方政府融資舉債行為。“F+EPC”模式是工程總承包商既負責項目建設，又負責項目融資，因有施工企業墊資工程款的嫌疑而被認為違規。其本質上仍然是基于政府信用，所以沒有實質兜底和擔保。

（二）“F+EPC”模式實質上就是“BT模式”

“F+EPC”模式的項目資金，實際上是由EPC承包方籌措資金，政府部門（即項目業主或其指定出資代表）在項目驗收移交前，不投入資金。所以，“F+EPC”模式實質上就是“融資+建設”模式，也就是我們通常理解的“BT模式”。

2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》規定，地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債[2]。自此“BT模式”完全退出了歷史舞臺。

由此可見，“F+EPC”模式仍是基于政府信用產生的、變相的地方政府隱性債務，有違規舉債之嫌。

（三）“F+EPC”模式風險

1.無法進行項目融資。財預〔2017〕50號文已明確禁止金融機構違法違規向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔保承諾。因此，采用“F+EPC”模式，實質上就是BT模式，無法進行項目融資。

2.實為政府隱性債務，資金回收風險大。在近期發布的規范地方政府舉債行為、化解隱性債務風險的規章中，將社會資本方帶資入場建設政府投資項目，拖延支付工程款的方式作為增加地方政府隱性債務的一種情形。

中央對于隱性債務的處置措施：一是遏制增量。要求金融機構不得為沒有穩定還款來源的項目融資。二是化解存量。堅持中央不救助、誰舉債誰負責的原則，強化地方政府舉債行為的責任意識。三是要剝離融資平臺公司的政府融資職能，推進其市場化轉型。四是健全監督問責機制，嚴肅處理違法違規行為[3]。

從政府出臺的相關政策和隱性債務的角度來看，“F+EPC”模式具有極大的不合規隱患。項目業主支付工程總承包費用的資金主要來源于每年的政府財政預算撥款，可見，政府對平臺公司的撥款不構成約束性關系。這對于工程總承包商而言，其風險有增無減。由于政府不能出具付款承諾函，拖欠賴賬的風險不可預知，因此，EPC承包商的資金鏈極易斷裂。

綜上所述，“F+EPC”模式不具備合法性及可行性。

四、應對措施

“F+EPC”模式對于項目業主而言有很高的合規性風險，對于EPC承包商而言存在項目業主方不及時支付工程總承包費用的風險。在當前政策監管下，為規避此類風險，可以采取的方式有：

一是由政府方（項目業主）直接投資，通過安排政府財政預算資金、財政補貼、發行專項債等方式，將融資剝離，回歸到EPC工程總承包模式。

二是通過特許經營或PPP模式，將“F+EPC”模式轉變為ABO模式、DBFOT模式或“PPP+EPC”模式。對于涉及政府財政支出的項目，應當通過財政承受力評估、安排年度財政預算資金或納入中長期財政規劃。

三是授權經營，由社會資本投資，政府給予一些保障和補助。由于“F+EPC”模式下，其主要的合規問題在于會形成政府隱性債務，這對施工企業而言，是沒有實質兜底的，易發生資金斷流。因此，可通過授權經營等形式采取企企合作模式。

結語：“F+EPC”模式是為解決基礎設施建設融資難背景下，萌生出來的一種新型融資建設模式。但其本質仍屬于“BT”模式，在現行政策下是行不通的。因此，需要對該模式進行完善，剔除和修正不合規之處，以更好地為公共設施項目建設服務。