城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃銜接問題概述

付志彬

摘 要：城市規(guī)劃是城市在一段時(shí)間的發(fā)展藍(lán)圖，土地利用規(guī)劃的主要工作在于根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)與自然條件對(duì)土地資源進(jìn)行合理利用，旨在實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌安排的目標(biāo)。從二者關(guān)系上來看，城市規(guī)劃工作需要為土地利用規(guī)劃而服務(wù)，確保城市規(guī)劃是合理且可行的，也就是說城市規(guī)劃在土地利用規(guī)劃的框架內(nèi)部。本文將重點(diǎn)放在城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃（以下均稱“兩個(gè)規(guī)劃”）的銜接問題上，針對(duì)兩個(gè)規(guī)劃如何實(shí)現(xiàn)銜接進(jìn)行深入研究，旨在為兩個(gè)規(guī)劃工作的優(yōu)化、完善提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃;土地利用規(guī)劃;銜接

城市規(guī)劃主要用于城市未來發(fā)展方向的雅妮句，同時(shí)對(duì)城市作出合理布局與安排，成為城市管理之中的關(guān)鍵組成部分之一。土地利用規(guī)劃則要求在一定區(qū)域之內(nèi)，根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)等方面條件對(duì)土地進(jìn)行利用，從而完成戰(zhàn)略性布局。隨著城市發(fā)展進(jìn)程的逐步加快，人們對(duì)土地利用的關(guān)注度越來越高。但兩個(gè)規(guī)劃又存在矛盾之處，所以明確其銜接問題，并落實(shí)相應(yīng)對(duì)策意義重大。

1兩個(gè)規(guī)劃之間的關(guān)系

對(duì)現(xiàn)代城市來說，城市規(guī)劃指的是城市作為一個(gè)整體，通過相應(yīng)措施合理分配其中各內(nèi)部資源，以最終實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)。城市規(guī)劃的最終目標(biāo)在于為城市健康發(fā)展提供保證，以促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)效益最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。城市規(guī)劃為城市建設(shè)與發(fā)展提供了指南，它起到了統(tǒng)領(lǐng)全局的作用。城市規(guī)劃涉及到非常大的范圍，針對(duì)城市建設(shè)的各方面內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，明確發(fā)展目標(biāo)，以推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展。也就是說，城市規(guī)劃為城市建設(shè)與發(fā)展起到了指明燈的作用，如果將城市規(guī)劃看成是點(diǎn)，那么就可以把土地規(guī)劃看成是面，土地利用規(guī)劃需要站在國家整體的角度去考慮問題，城市規(guī)劃僅需考慮局部范圍，城市規(guī)劃隸屬于土地利用規(guī)劃的范疇之中。土地利用規(guī)劃首先需確保有足夠的耕地面積，剩余土地即可分配到住房、商業(yè)區(qū)等方面，從最大程度上對(duì)有限資源進(jìn)行合理利用，最終推進(jìn)全社會(huì)的持續(xù)性發(fā)展。

2兩個(gè)規(guī)劃之間存在的差異

兩個(gè)規(guī)劃在很多方面都存在不同點(diǎn)，比如側(cè)重點(diǎn)、研究視角上存在差異等，因此要想實(shí)現(xiàn)二者的銜接，就必須先解決好這些矛盾點(diǎn)。下面針對(duì)這兩個(gè)規(guī)劃存在的差異進(jìn)行深入分析。

2.1規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)不同

城市規(guī)劃概念在我國是上世紀(jì)五十年代被提出的，相比其他國家，我國的起步時(shí)間較晚，旨在針對(duì)各項(xiàng)城市資源進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃。但是，由于土地利用規(guī)劃起步的時(shí)間比較晚，大約在上世紀(jì)六十年代到七十年代才開始把土地當(dāng)成是工作重點(diǎn)，并以可持續(xù)發(fā)展為基本原則來遵守。它們二者之間規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)有著顯著性的差異，其中城市規(guī)劃的主要參考依據(jù)為各項(xiàng)建設(shè)與管理工作，并合理安排統(tǒng)籌規(guī)劃，而土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)目標(biāo)為可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)人、資源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的最終實(shí)現(xiàn)。

2.2規(guī)劃研究視角不同

相對(duì)來說，土地利用規(guī)劃涉及的范圍比較廣一些，體現(xiàn)出了全局指導(dǎo)性的特征，可對(duì)區(qū)域范圍內(nèi)的工農(nóng)業(yè)用地作出安排和布局，而城市規(guī)劃涉及到的范圍比較小，不僅非農(nóng)業(yè)用地是其關(guān)注范圍，同時(shí)還需城市各部門給予安排，以有限土地為基礎(chǔ)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益的提高。城市規(guī)劃作為土地利用規(guī)劃的組成部分而存在，二者的關(guān)系可用“包含與被包含”來形容，因此必須確保在土地利用規(guī)劃的范圍之內(nèi)進(jìn)行城市規(guī)劃的各項(xiàng)工作，其范圍不可超出土地利用規(guī)劃。但在實(shí)際工作中，目前我國相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，多數(shù)城市都未形成全局意識(shí)，單純關(guān)注近期利益，因此出現(xiàn)了很多問題，如土地?cái)U(kuò)張、侵占等。兩個(gè)規(guī)劃在研究視角上存在著明顯差異，這是造成了很多生活矛盾的出現(xiàn)。

3兩個(gè)規(guī)劃之間銜接的策略

在現(xiàn)行體制之下，兩個(gè)規(guī)劃分別由于國土管理部門、規(guī)劃部門編制，由于兩個(gè)規(guī)劃在法律、技術(shù)與方法上存在一定差異，因此在很多地方它們都難以協(xié)調(diào)，但合理利用土地資源始終是他們的基本目標(biāo)，因此實(shí)現(xiàn)兩個(gè)規(guī)劃的銜接很有必要。

3.1堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)規(guī)劃

為了使兩個(gè)規(guī)劃得到良好的銜接，我們應(yīng)該堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的基本性原則，也就是說在對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)與利用時(shí)，需堅(jiān)持人、自然的和諧相處，以達(dá)到對(duì)土地資源進(jìn)行合理利用的目的。與此同時(shí)，在土地利用規(guī)劃工作之中，還應(yīng)確保經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及生態(tài)等方面的合理性發(fā)展，從最大程度上提升土地利用價(jià)值。除此之外，為了達(dá)到與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展，城市規(guī)劃之中各項(xiàng)工作的實(shí)施都應(yīng)嚴(yán)格遵循可持續(xù)發(fā)展的基本性原則，對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行積極保護(hù)。

3.2關(guān)注資源保護(hù)，對(duì)二者進(jìn)行合理規(guī)劃

首先，我們要充分認(rèn)識(shí)到保護(hù)土地資源的重要性，在土地資源開發(fā)工作中確保各項(xiàng)工作有序進(jìn)行，同時(shí)明確以后土地資源有何發(fā)展前景，不能被眼前利益所局限;其次，要明確保護(hù)農(nóng)用地的方式方法，確保城市規(guī)劃工作中不會(huì)對(duì)可用耕地進(jìn)行侵占，實(shí)施資源與發(fā)展并重的理念，嚴(yán)格落實(shí)好這項(xiàng)基本規(guī)劃原則;第三，在城市規(guī)劃工作中，要從全局層面上進(jìn)行考量，通過土地規(guī)劃有效實(shí)現(xiàn)城市各項(xiàng)功能，從最大程度上滿足人們提出的各項(xiàng)需求，同時(shí)注意緊跟時(shí)代發(fā)展的步伐，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，從而對(duì)各項(xiàng)資源進(jìn)行科學(xué)、合理的利用。

3.3加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃與各部門的溝通

城市規(guī)劃工作中設(shè)施建設(shè)用地是其中的一個(gè)組成部分，它與土地利用規(guī)劃之中的農(nóng)業(yè)用地有一定矛盾性，因此必須關(guān)注并做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地等進(jìn)行合理分配，并實(shí)現(xiàn)二者的平衡，以充分滿足城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，合理運(yùn)用土地資源。本著不侵占農(nóng)業(yè)用地的原則，應(yīng)該根據(jù)科學(xué)合理的方案實(shí)施規(guī)劃工作，確保土地的到有效利用，從而解決好土地使用面臨的問題。目前全國范圍內(nèi)在兩個(gè)規(guī)劃上的法律法規(guī)還不健全，有關(guān)部門都在獨(dú)立狀態(tài)，普遍缺少溝通與協(xié)作。這種情況下為了順利完成城市規(guī)劃相關(guān)工作，必須加強(qiáng)各部門的交流與溝通，只有實(shí)現(xiàn)有效的合作，并完善兩個(gè)規(guī)劃的有關(guān)法律法規(guī)，這樣才能確保在土地利用規(guī)劃框架之內(nèi)完成城市規(guī)劃的各相關(guān)工作，有效避免城市規(guī)劃處于土地利用規(guī)劃之外的情況。

4.結(jié)語

雖然兩個(gè)規(guī)劃的銜接不能解決目前我國城市發(fā)展過程中面臨的所有問題，也不能替代兩個(gè)規(guī)劃的工作內(nèi)容，比如土地利用規(guī)劃之中還涉及到了耕地保護(hù)等內(nèi)容，城市規(guī)劃也牽涉著策劃過年時(shí)發(fā)展戰(zhàn)略、控制性規(guī)劃、交通規(guī)劃等體系內(nèi)容，但是兩個(gè)規(guī)劃銜接工作完成了用地規(guī)模、布局形態(tài)以及發(fā)展方向等內(nèi)容的對(duì)接，這是毋庸置疑的?？傊挥袑蓚€(gè)規(guī)劃銜接起來，在土地利用規(guī)劃中對(duì)城市發(fā)展需求加以考慮，同時(shí)本著局部服從整體的理念，促使城市規(guī)劃為土地利用規(guī)劃服務(wù)，這樣一來土地利用規(guī)劃即可實(shí)現(xiàn)與城市規(guī)劃的有效銜接，從而推進(jìn)我國城市的持續(xù)性發(fā)展。

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（大慶市自然資源局? 黑龍江 大慶? ?163300）