宅基地"三權分置"改革法律問題分析

張葉

摘 要：宅基地“三權分置”是繼承包地“三權分置”之后，我國農村土地產權制度的又一次重大創新，目前已拓展至33個試點地區。2018 年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略意見》明確提出農村宅基地要實行所有權、資格權、使用權“三權分置”政策。農村宅基地“三權分置”改革的啟動，對打開當前農村宅基地的改革死結與推進鄉村振興戰略都非常重要，關系農民的福祉，是防止鄉村衰敗、增進村莊活力的關鍵。農村宅基地“三權分置”改革的提出，可以有效激活農村閑置土地資源，讓老百姓更多地享受到改革紅利，使宅基地能夠得到更好利用，充分發揮其融資功能，為鄉村振興注入活力。宅基地“三權分置”政策把握中國經濟社會發展的大勢，順應農村改革的實際要求和農民的愿望，對提高農民收入、促進城鄉統籌具有積極的促進作用。但從推行現狀來看，大多省份還在改革探索階段，亟待學者們從理論上引領實踐、總結成果、發現問題，全面提升改革成效。本文從我國“三權分置”的基本要義及三權之間的關系出發，探究并提出了推進農村宅基地“三權分置”制度改革的相關建議。

關鍵詞：宅基地;“三權分置”;法律問題;建議

一、引言

農村宅基地“三權分置”是繼集體承包地“三權分置”之后，我國農村土地產權制度的又一次重大創新，這一政策的落實是實施鄉村振興戰略的重要一環。農村宅基地在人民公社化運動中變為集體所有，經 1982 年《憲法》得以正式確立。改革開放以來，宅基地制度雖然經過多次的調整和完善，但總體上走過了一條不斷強化監管的道路。近年來，各地宅基地制度改革探索加快，但總體上仍然十分謹慎，特別是在宅基地流轉等關鍵環節上仍然十分保守。但是隨著經濟的發展，城市規模不斷擴大，城市占據了絕大多數的社會資源和生活資源，每年有大量農民離開農村、離開土地，人口大量遷移到城市，在農村出現大量的閑置農房、宅基地。目前在我國農村經濟發展的進程中，宅基地仍然保障著農民的基本居住權，過去的宅基地制度體系已經不適應現實發展的需要，因此必須要嚴格規范對宅基地的管理，加強對農村宅基地流轉的監管，完善相關的制度體系。農村宅基地“三權分置”中的所有權、資格權、使用權分別承載著較為重要的政治、經濟與社會功能，在很大程度上成為鄉村振興戰略實施的重要推力，具有深刻的價值蘊含與實施作用。

研究發現，關于宅基地“三權分置”的研究已具備經濟學、管理學、政治學、社會學的多學科研究視角，開展了法理探索、政策演繹、路徑探索的綜合研究，形成了關于宅基地產權配置、宅基地置換模式的體系化研究成果，建議未來結合實際深入調研，從理論轉向實踐，關注農戶利益，加強利益分配、宅基地退出補償、使用權抵押、農地金融、農戶福利變化測度等問題的研究。

關于宅基地“三權分置”的研究，已初步形成了綜合研究（法理探索、政策演繹、路徑探索）和專項研究（宅基地產權配置、宅基地置換模式等）的體系化研究成果，具備經濟學、管理學、政治學、社會學的多學科研究視角，法理上的邏輯架構以及合理性研究得到了豐富的發展，為后續開展宅基地“三權分置”的實踐研究提供了充分的理論支撐，為實現宅基地“三權分置”的產權配置、宅基地置換、利益分配等研究領域進行了充分的討論。

二、宅基地“三權分置”法律內涵

宅基地“三權分置”改革是在我國現行的宅基地制度框架下提出，不是對我國現行宅基地制度的全盤否定或者推到重來，而是對其進行創新和完善。理論創新不是憑空捏造或者冥思苦想就能實現，需要在結合現有制度和理論的基礎上進行相關分析和探索，總結已有的經驗和成果。認清這種現實，對我們正確把握宅基地“三權分置”的內涵至關重要。

1.宅基地集體所有權

關于宅基地“三權分置”的內容和性質，宅基地集體所有權爭議較小。集體所有權是基于農村一定空間地域內，由勞動群眾集體共有，且由法律規定的農村集體組織為實現勞動群眾集體的利益，代表勞動群眾集體行使所有權的社會主義公有制權利。集體所有權是一種自物權，其權利主體是成員集體，即集體經濟組織。

集體所有權是宅基地“三權分置”改革的基礎和邏輯起點，因此，必須落實集體所有權在宅基地權利體系中的根本性地位。因為在現實中，我國集體所有權被逐漸虛置且邊緣化，因此，意欲解決宅基地集體所有權主體虛置問題，必須貫徹以上要求。鑒于宅基地承載著農民的社會保障功能，為了防止農村集體經濟組織私自處分，必須對其處分權加以限定，即有限處分權。在宅基地適度放活后，農村集體經濟組織可以獲得相應的宅基地拆遷補償款，同時也需要建立農村集體經濟組織和農民之間的利益分享機制，使二者都可以獲得一定比例的補償。在宅基地“三權分置”改革中，集體所有權主體將被強化，其權能更加完善。

2.農戶資格權

2018年“中央一號文件”新創設“農戶資格權”這一權利種類，但在我國法律上卻沒有這樣的規定，這就給政策的落實和細化帶來困惑。應該說，這不是一個成熟的法學概念。

農戶資格權是村民成員權的組成部分，兼具身份權和財產權屬性，是一種概括性的權利類型。從身份權屬性來說，農民只有成為農村集體經濟組織中的一員，才能取得宅基地使用權的主體資格。因此，農戶資格權同農村集體經濟組織成員身份密不可分。從財產權屬性來說，農民經申請實際獲得宅基地使用權，其宅基地分配權也就歸于消滅。此時，農民獲得去身份化的宅基地使用權，可以按照法律規定和自身意愿進行流轉，進而實現其宅基地收益權能。從這個意義上說，“農戶資格權”實際上等同于“宅基地使用權”。農戶資格權與農村集體經濟組織成員身份有關，權利獲得具有先天開放性，宅基地使用權流轉僅限于本集體經濟組織內部，成員身份滅失則喪失農戶資格權，也就相應的喪失宅基地分配權。

3.宅基地使用權

“三權分置”背景下的宅基地使用權與“兩權分離”背景下的宅基地使用權是兩種不同的權利，表現在：一方面在堅持農戶資格權不變的前提下，農民基于農村集體經濟成員的身份獲得宅基地使用權;另一方面農民與除農民外的社會主體基于合同讓渡一定期限的宅基地使用權，此時社會主體獲得宅基地使用權，一旦這種權利的使用經營期限屆滿，農民就恢復完整的宅基地使用權。

宅基地使用權具有財產價值屬性，通過市場化運作可以促進農民宅基地財產價值的實現。關于宅基地使用權的性質則需要根據以下兩種具體情況加以判斷。

社會主體享有債權性宅基地使用權，即社會主體與農民簽訂宅基地使用權租賃合同，租賃合同訂立后，社會主體就占有并使用宅基地。此時，該權利為宅基地租賃權，性質上就是一種債權。農民和社會主體的權利義務關系則受《合同法》調整，具體租賃期限由社會主體同農民商定，但租賃期限不得超過20年。社會主體享有物權性宅基地使用權，即社會主體占有并使用農民從宅基地使用權中分離出的另外一種權利，該權利性質為物權。雖然現有政策性文件仍稱作該權利為“宅基地使用權”，但不同于《物權法》上的宅基地使用權，這種權利實為次級宅基地使用權。次級宅基地使用權主體系不特定的社會主體，且有特定的使用期限，具體期限由社會主體和農民商定。

三、宅基地“三權分置”改革建議

長期以來，我國農村土地一直承擔著社會保障功能，但是我們必須適應現實發展的需要不斷推進宅基地制度改革，才能更好地保障農民的生存權和財產權。

1.建立健全宅基地登記制度

我國現階段沒有宅基地農戶資格權和使用權登記制度，也沒有明確宅基地登記的效力。有學者建議，在我國宅基地管理中需要參照集體經營性建設用地使用權登記生效制度，建立宅基地登記生效制度。宅基地“三權分置”需要以清晰的權利界定為前提，因而需要建設性創新宅基地確權登記制度和生效登記制度。因為二者分屬不同的權利類型，需要對二者設置不同的登記規則。就宅基地農戶資格權而言，需要確定其權利主體、客體和性質，以更好保障農民的居住權。就宅基地使用權而言，需要明確權利主體、使用面積和權利期限等內容，以保障社會主體的合法權益。

同時，需要明確宅基地使用權以登記為生效要件，這對保護農民住房財產權和建立農村產權市場具有重要的現實意義。

2.實行宅基地有償使用制度

農民基于農村集體經濟組織成員身份可以獲得一塊無償且無期限的宅基地，合法合理，但不能因為歷史和現實的各種原因，而多占、超占宅基地。各地應該結合自身實際，出臺人均宅基地占有面積標準，再根據各戶實際人口分配宅基地，針對多占、超占宅基地的農戶，應督促其限期恢復原狀，期限內未恢復原狀的農戶，實行宅基地有償使用制度。

設置宅基地有償使用制度需要注意以下幾點：一是需要區別不同情形對不同主體設置不同的收費標準。二是收費標準的確定，需要綜合當地經濟發展水平、宅基地區位和使用成本及集體經營性建設用地價格等因素，最終由村民會議或者村民代表大會決定。三是宅基地使用費歸農村集體經濟組織所有，具體用途由村民會議或村民代表大會民主決定。

3.建立宅基地有償退出制度

積極探索宅基地農戶資格權有償退出制度。對于在城鎮有穩定工作且有住房的農戶，可以在其自愿的前提下放棄宅基地，農村集體經濟組織可以對其進行補償。宅基地有償退出中，要充分尊重農民自主性，禁止以讓農民退出宅基地作為進城落戶的條件。設立宅基地農戶資格權有償退出制度需要注意以下幾點：一是要明確農村集體經濟組織在宅基地退出中的監督職能。二是要準確核定宅基地面積，并制定符合本地實際的宅基地退出補償標準。三是要做好社會保障、貨幣補償和就業安置等方面工作。

4.建立健全宅基地收益分享機制

宅基地“三權分置”改革既要盤活農村閑置宅基地和農房的財產價值，又要落實宅基地集體所有權，以解決集體所有權虛置的問題，這就需要建立健全收益分享機制。宅基地收益分享機制是按一定比例在農民和農村集體經濟組織之間進行分配，其中農民應該占有大部分，這樣才能更好地保護農民的利益，促進宅基地“三權分置”改革順利進行。同時，建立健全宅基地收益分享機制要明確農民和農村集體經濟組織的角色定位并協調二者之間的利益關系，從而維護宅基地收益分配的公平性。

5.健全宅基地“三權分置”風險保障措施

宅基地“三權分置”為農民實現宅基地流轉、抵押等提供了可能，但同時也存在潛在的風險，因此，需要建立健全相關的風險保障制度，以應對風險的發生。首先，設立專門機構指導宅基地有序流轉、抵押，同時應建立健全農民住房保障制度。其次，建立宅基地有序流轉、抵押監管機制，嚴控宅基地流轉期限和管制用途。最后，要建立相關的保險制度，強化風險防范能力，降低風險發生頻率。

四、小結

在本質上，“三權分置”是“兩權分離”的繼承和發展，我國城鄉土地制度 40 多年的改革和探索，無論是農民承包地實行“集體所有、農戶承包經營”的雙層經營體制，還是城鎮國有土地實行“國家所有、使用權出讓”的土地有償使用制度，本質上都是沿著“兩權分離”的方向，尋找在土地公有制的框架下賦權于民的中國道路，形成了了以土地公有制為基礎的國家基本制度。我國改革開放 40 多年來取得的巨大成就，與選擇的土地基本制度和正確道路有著不可分割的聯系。就目前的狀況來看，我國現行宅基地制度的主要特征是“集體所有、成員使用、一戶一宅、限定面積、無償分配、長期占有”。隨著城鄉經濟社會結構變化，現行制度存在的問題和面臨的挑戰也日益突出，現行宅基地制度僅僅體現了居住權的保障，財產權與使用權幾乎沒有體現，這就需要提出新的方案，賦權擴能，豐富宅基地權能體系。我們應該在堅持“兩權分離”的思想內核和制度精髓的基礎上，實行產權分置改革，落實農村宅基地的“三權分置”，更好地迎合農村社會經濟發展的現實需要。

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（山東財經大學 ?山東 ?濟南 ?250014）