四川省城市生活垃圾分類法治化探討

李善妹

摘? 要：通過研究目前我國城市生活垃圾分類立法現狀，分析四川省垃圾分類管理立法情況以及實施效果，在有選擇性地吸收相關先進經驗并結合四川省實際的基礎上，提出推動四川省城鄉生活垃圾分類管理需要從堅持源頭減量的理論出發，促進社會參與，推行強制分類以及建立垃圾治理閉環生態。

關鍵詞：生活垃圾分類;地方立法;源頭減量;閉環生態

一、我國生活垃圾分類的法律規制及其實踐

生活垃圾分類，是指將生活垃圾根據其性質、利用價值以及對環境影響程度等因素，為便于處理并提高資源利用率，采用不同處理方式，將生活垃圾分成屬性不同的若干種類的行為。這是一個系統工程，不僅包括前端的分類投放，還包括中端的分類收集、運輸以及末端的分類處理。作為生態文明建設的重要保障，生活垃圾分類是緩解我國目前嚴峻的環境形勢中不可缺少的一環，中央和各地方政府也積極回應這個問題，為規范我國城鄉生活垃圾分類管理頒布了不少法律法規。

國家層面關于城市生活垃圾的法律規范，主要包括《環境保護法》《循環經濟促進法》《固體廢物污染環境防治法》。其中《環境保護法》是關于我國環境保護工作的整體指導規范，對于城鄉生活垃圾的分類管理只是稍有提及，但是仍然確立了一些原則。例如其中第37、38條規定了地方政府是生活廢棄物分類處置、回收利用的組織主體，公民應當配合相應的環境保護措施。《循環經濟促進法》強調了在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動，這與城鄉生活垃圾分類管理追求的目標有所重合。《固體廢物污染環境防治法》是我國目前唯一一部在法律層面對生活垃圾管理進行專門性規定的規范，側重點在生活垃圾污染環境的防治工作。此外，《城市市容和環境衛生管理條例》《城市生活垃圾管理辦法》也有一些規定。

二、四川省生活垃圾分類地方立法實施效果研究

（一）四川省生活垃圾分類立法基本情況

2003年四川省已經開始實施生活垃圾分類，至今為止出臺了多部地方性法規規范，從法規建設來看，四川省從生活垃圾的源頭減量、分類投放、運輸和回收利用都有規定，并且出臺多部法律法規政策對生活垃圾處理費用進行規定，政府仍舊是生活垃圾管理的主要推動者。除此以外，四川省相較于其他省市還突破性地規定了生產者責任延伸制度，并對農村人居環境的改善予以關注。結合四川省實際，對于產生量較大的餐廚垃圾也進行了專門規定。2018年，四川省發展改革委、住建廳聯合印發的《四川省生活垃圾分類制度實施方案》指出，生活垃圾是指人們在日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物，以及法律法規規定的視為生活垃圾的固體廢物。這些固體廢物常常表現為有害垃圾、易腐垃圾以及可回收垃圾等垃圾。

（二）四川省生活垃圾分類政策實施效果

1998年，成都市提出城市生活垃圾進行袋裝管理。2003年，四川省提出要堅持“無害化、減量化、資源化”原則，加快垃圾分類收集進程，鼓勵廢物回收和綜合利用，對企業化管理垃圾處理體制進行探索。此后四川省繼續完善生活垃圾分類措施，但是整體而言，之前發布的法規措施并沒有取得預期的效果，四川省的生活垃圾分類管理工作仍任重道遠。

根據四川省社情民意調查中心所做的調查，范圍覆蓋全省21個市（州），訪問對象為16歲以上的當地城鄉常住居民，調查結果顯示四川省居民對于生活垃圾分類知之甚少，比如，按照當前的分類要求，只有51.3%的受訪居民知曉生活垃圾需要“四分類”。總體而言，目前四川省生活垃圾分類管理仍需突破的難點包括：第一，現有法律規范難以落地，源頭減量難以實現。四川省對于生活垃圾管理的政策法規數量繁多，并且處于持續修訂的狀態，但未能取得理想效果，原因就在于生活垃圾分類是一個繁復的工作，需要多個部門協作運行。之前的法律規范對于各部門職責的劃分并不清晰，并且缺乏高位階的法律確定垃圾分類管理的總體思路，導致垃圾分類工作的運行常因政策的推動而加快或因政策的改變而遲滯，最終造成行政部門工作職能之間的沖突。第二，分類準確率不高，相關知識缺乏。生活垃圾種類繁多，形態各異，即便是常見的生活垃圾仍有可能分類錯誤。根據調查，四川受訪居民生活垃圾總體辨識準確率僅為1.4%，造成目前困境的原因既有宣傳教育不到位導致的分類知識欠缺，也有相應分類設施不匹配造成的準確分類無法實踐。第三，收運處置設施能力不足，全程分類體系仍待完善。目前生活垃圾分類投放與之后的分類運輸、處理常常無法銜接，導致矛盾重重。西南地區餐飲行業發達，易腐垃圾占比較大，為適應地域特點，四川省將易腐垃圾作為一種垃圾類別，但目前粗放的垃圾收集方式，導致進入垃圾處理系統的生活垃圾具有含水率高、熱值低、成分復雜、有機成分高等特點，而能夠適應其特點的垃圾焚燒發電技術及設備仍尚待開發。

三、上海市生活垃圾分類立法及借鑒

上海市目前已初步建立生活垃圾分類投放、分類收集和運輸、分類處理的全程分類體系。2010年以來，上海市加快推進生活垃圾治理工作，相繼出臺了一系列的政策法規，形成了以環境補償制度、減量補貼、綠色賬戶為核心的激勵政策體系。2019年，《上海市生活垃圾管理條例》的頒布施行標志著生活垃圾分類工作被上海正式納入法治框架。

《上海市生活垃圾管理條例》在制定實施以前，相關機構進行了大量的調研工作，在回收到的16166份問卷中，超過70%的受訪者對垃圾分類表示支持[ ]，在這樣的社會基礎上，上海市人大確立了條例的總體思路，認為管理和立法工作應同步推進，并且要堅持全過程綜合治理，并在此基礎上，向源頭減量和資源化利用兩端延伸，實現管理的閉環，對于生活垃圾分類習慣的養成既要重視正向激勵也要設定處罰予以規范。最終呈現的《上海市生活垃圾管理條例》對上述要求均充分予以體現。

四、完善四川省生活垃圾分類地方立法的建議

（一）明晰相關理念，注重源頭減量

正確理解源頭減量，要認識到源頭減量并不僅僅只是居民的責任，更主要的是生產者的責任。《關于環境與發展的里約宣言》的原則16規定：“考慮到污染者原則上應承擔污染費用的觀點，國家當局應該努力促成內部負擔環境費用。”現有的法律規制和監管僅針對產品的生產過程，產品一旦進入市場，生產者的環境法律責任就結束了。而被消費后的產品帶來的廢物的處置成本以及處置給環境造成的外部不經濟性都將由全體納稅人或受害人來承擔。有鑒于此，要實現生活垃圾的源頭減量，對于生產者也應加以約束。前述的日本、德國都對生產者責任進行了明確規定，通過對生產企業提出產品的回收率要求，倒逼企業研發新技術，采用環境友好型、可回收材料，并且謹慎對產品的更新換代和簡化產品包裝物，甚至主動參與產品包裝物的回收利用過程，催生新興行業，這對于促進垃圾的減量化、資源化具有重大意義。

2017年，四川省政府頒布的《四川省人民政府辦公廳關于印發四川省推行生產者責任延伸制度實施方案的通知》也注意到了這個問題，明確了生產者責任延伸制度。成都市頒布的《成都市生活垃圾管理條例（草案）》第二十一條只簡單規定了企業應該減少產品的包裝。既然四川省政府都已經認識到需調整生產者責任，相應的也應該在擬制定發布的法律規范中有所體現，上下級法律規范之間應該有所銜接。

（二）促進社會參與，推動強制分類

以前政府作為生活垃圾的唯一管理人和唯一責任人，但經過多年的實踐已經證明這種機制并不能有效解決甚至緩解垃圾問題，我們應該認識到政府的主要責任應在于發揮宏觀指導作用，完善法規，加大資金支持，進行監督檢查等，生活垃圾分類回收體系的構建有賴于公民、市場、政府的各司其職，以及運用全景式的理性視野構建生活垃圾分類回收與循環再利用的綜合長效機制。除了市場以外，居民和單位作為生活垃圾的直接產生者，理應在生活垃圾的分類回收中承擔相應的責任和義務，比如構建多層次激勵約束機制，結合四川省實際情況設立一些懲罰。

此外應當將宣傳工作作為垃圾減量分類的基礎性工作，在積極推動公民參與垃圾分類的同時，又教導公民科學分類，才能養成公民自主分類的習慣，并將其內化為居民的自覺行為。縱觀各國實踐，長久的垃圾分類工作離不開教育的助力。比如以2014年四川省環境保護廳與教育廳聯合發布的《四川省創建環境友好型學校試行辦法》為切入點，在原有的環境友好型學校基礎上增加生活垃圾分類知識，讓青少年成為突破家庭生活垃圾分類的重要關口，培養青少年從點滴做起的良好習慣，充當家庭生活垃圾分類的小助手。

（三）建立垃圾治理閉環生態

上海目前正在推行的生活垃圾定時定點分類投放制度，在《上海市生活垃圾管理條例》頒布到正式生效的過渡階段出現了一系列問題。上海的許多小區設立了新的分類垃圾桶并要求居民前往投放，對原有的垃圾桶進行撤離合并。這帶來了一些問題，要解決這些問題，既需要政府的財政投入，也需要物業服務企業更為合理的規劃，執行前期的混亂與漏洞無法避免，但是這樣的試錯經驗對于指導其他城市垃圾分類的規劃建設具有重大意義，四川省在考慮完善本省的生活垃圾分類投放制度時就應該考慮如何減少此類糾紛，比如加大財政投入，設置多個垃圾投放點或者通過調研，決定開放垃圾投放點的最佳時間。

其次，分類收集的背后意義在于通過居民的預先分類提高垃圾的分類質量。以前，垃圾分類收運企業只是充當垃圾“搬運工”的角色，無法監督垃圾的分類效果，現在《成都市生活垃圾管理條例（草案）》賦予垃圾分類收運企業以拒絕回收的權利，可以反向推動單位和居住區的垃圾分類，也可以保證末端資源化再利用環節的來料質量。而末端處置企業也有權拒收不符合分類標準的生活垃圾。此時，通過垃圾分類收運環節即可以將垃圾分類投放環節和分類處理環節銜接，促進生活垃圾全程分類體系的整體完善。

最后，完善以無害化處理廠、干垃圾焚燒發電廠和濕垃圾利用設施等為主體的末端處置系統是生活垃圾全程分類體系中的關鍵一環。因此，一方面要加強科技創新，重點扶持科研單位開發研究，《成都市生活垃圾管理條例（草案）》第九條也做出了規定，另一方面也要引進先進的設備、儀器和技術。

參考文獻

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