注意力視角下的政策擴散：選擇方向與分配強度

胡沖　劉振宇

摘? ? ? 要：水污染防治政策的全面推行是經由中央到地方逐漸擴散的過程，地方政府的模仿和學習是擴散過程的微觀行為，導致了政策文本的趨同和變異。注意力為解釋這種現象提供了分析視角，其中方向和強度是理解注意力的兩個維度。以長江經濟帶“水十條”文本為例，經研究發現：不同層級和地區的政府注意力選擇在方向上能夠保持一致，在分配強度上卻不盡相同。模仿和學習行為的實質是注意力選擇方向和分配強度的差異。由問題過濾衰減機制、資源消耗評價機制和外源喚起機制搭建起了政策擴散的注意力分析框架，共同構成了政策擴散微觀過程的政府行為選擇邏輯。

關? 鍵? 詞：注意力;政策擴散;長江經濟帶“水十條”

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）02-0010-11

作者簡介：胡沖（1993—），男，湖北咸寧人，中國政法大學碩士研究生，研究方向為公共政策量化分析;劉振宇（1990—），男，河北邯鄲人，中國政法大學博士研究生，研究方向為公共政策量化分析。

一、問題的提出

水污染是當前社會發展不可回避的問題。2015年4月，國務院印發了《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”），此后三年里“水十條”政策快速在全國范圍內擴散推行。“水十條”對水污染防治有一定的積極作用，但頻現報端的水污染事件表明上述政策在實踐層面還任重道遠。對此，或可歸因于有些地方政府制定政策時抱著“走過場”的態度使水污染防治政策成為“形象工程”，有些地方政府未能結合實際進行內容設計，其中，政策文本的模仿和照搬現象尤為突出。從政策擴散過程看，復雜的擴散機制使政策文本出現趨同與變異，源于縱向上國家和地方政府在政策制定中的注意力各不相同。筆者聚焦于水污染防治最緊迫的區域——長江經濟帶，長江經濟帶上游、中游和下游地區政策文本的趨同和變異現象體現了政策擴散的橫向因素，水平方向的政策學習會促成政策擴散，但不同地區政府間注意力亦有區別。因此，注意力如何作用于政策擴散值得深入探討。

關于政策擴散的定義，學界普遍采用羅杰斯的觀點，指政策創新在一段時間后，經由特定的渠道，在某一社會團體成員中傳播的過程。[1]擴散發生的規律、[2]模型[3]和機制[4]等作為學術熱點問題也被一再探討，但多數建立在西方話語體系之內。國內的政策擴散研究尚處起步階段，辨析相關概念、[5]述評西方研究成果[6]和考察諸多本土政策創新的擴散歷程是主要內容。立足于國內情境下的經驗研究主要涉及城市低保制度、[7]公益創投政策、[8]河長制[9]等。這些研究歸納了政策擴散的階段性特征，揭示出特征背后的擴散動機和作用機制，宏觀上構建起政策擴散過程的經驗性邏輯，但在微觀層面缺乏對具體政策選擇的討論。微觀的政策擴散其實就是由各個政府的模仿與學習過程組成的。[10]換言之，模仿和學習行為構成了制定政策時的選擇過程，不同選擇下政策文本會出現趨同和變異現象。瓊斯認為這種行為選擇發生變化的原因在于注意力發生了變化，[11]由此注意力成為解釋政府行為的一個關鍵變量，同時為透析政策擴散的微觀過程打開了全新視角。注意力最初是心理學概念，可分為選擇性注意和分配性注意。西蒙最早把注意力引入管理學，他認為決策過程中最關鍵的因素不是信息而是注意力，我們有計劃地或意外注意到的東西，是決策的重要決定因素。[12]筆者借鑒西蒙的觀點，并將政府行為視為廣義的政府決策，決策者的行為取決其注意力聚焦點放在何處。國內政策領域對注意力的關注多為考察決策者注意力變化，主題大致涵蓋政府服務、[13]應急體系、[14]雙一流建設[15]等。理論研究中注意力的視角主要從分配、[16]爭奪、[17]轉換[18]等展開，但對注意力本源內涵的討論并與政策擴散過程結合依然不足，注意力與政府行為的關系尚需進一步研究。

在水污染的現實關懷下意圖對模仿和學習行為進行再審視，借助QSR NVivo11軟件重點測量中央、省、市不同層級間政策文本的注意力變化和長江經濟帶上游、中游、下游不同地區間的注意力變化。此次研究的基本前提是水污染防治政策在縱向和橫向擴散過程中會出現文本趨同和變異現象，反映了政府的模仿照搬和學習調適行為。在注意力視角引領下，筆者研究目的在于闡釋這種趨同和變異現象并厘清注意力的作用機制，構建政策擴散的注意力分析框架，回答注意力在微觀層面是如何影響政府行為選擇的問題。

二、水污染防治政策的注意力分布

本文以長江經濟帶43個“水十條”政策文本為水污染防治政策的研究樣本，包括國務院1個、省級11個、市級31個，時間跨度由2015年4月到2016年12月。省、市兩級均為長江經濟帶沿線省份和城市，舟山、銅陵、九江、岳陽和宜賓因文件缺失不在研究范圍。采用內容分析方法，借助QSR NVivo11軟件對與水污染防治相關的關鍵詞進行編碼，測量政府在水污染防治領域注意力的動態變化。在具體測量過程中，QSR NVivo11軟件會計算某一特定詞匯或者句子在研究文本中的覆蓋率①來考察決策者注意力分布。先依據國務院“水十條”的十個方面確定一級關鍵詞工業污染、產業結構、節水等共20個;再摘錄出每一份“水十條”政策文本中有關一級關鍵詞的內容，形成20個一級關鍵詞文本庫，逐個導入一級關鍵詞文本到ROSTCM6軟件進行分詞處理，得出每個一級關鍵詞后面詞頻排名;最后將詞頻高于10%的關鍵詞作為備選，邀請兩位相關領域專家共同商定是否對其進行編碼以計參考點數，形成水污染防治政策二級關鍵詞表。匯總結果見表1。

（一）中央、省和市三級政府的覆蓋率測量

把各地“水十條”文本導入QSR NVivo11中，對選定的20個一級關鍵詞建立相應的一級節點并進行編碼。依照二級關鍵詞，對每份文本中符合關鍵詞語義的內容進行編碼并計參考點數。基于研究目的是測量層級差異對政策擴散中注意力的影響，筆者對11份省級文本和31份市級文本的20個一級關鍵詞測量結果取平均值，測量結果見表2。

通過對不同層級間水污染防治不同方面覆蓋率分布情況的分析可以發現以下特征：中央的注意力主要在污染物排放、水生態、經濟轉型、執法監管和市場機制五個方面，其中污染物排放方面重點在工業污染、生活污染和農村污染;省級政府的注意力主要在農村污染和飲用水地下水部分，次之的是生活污染和水環境管理，污染物排放和水生態是其注意力的重點;市級政府的注意力主要在農村污染、執法監管、飲用水地下水和水環境管理上，控制污染物排放占據了最多的注意力。在農村污染和水環境管理上，不同層級政府注意力呈現遞增性變化，層級越低，注意力越集中;在技術和監督參與部分則與之相反呈現遞減性變化。

（二）長江經濟帶上游、中游和下游地區的覆蓋率測量

利用前文測量結果，以橫向擴散地方政府注意力分布情況為考察重點，對8份上游地區政策文本、12份中游地區政策文本和22份下游地區政策文本的測量結果取平均值，測量結果見表3。

通過對不同地區間水污染防治不同方面的覆蓋率分布情況分析可以發現以下特征：上游地區的注意力主要在農村污染、執法監管和節水部分，污染物排放方面占比最大，生活污染、船舶港口污染和水環境管理較其他地區偏少;中游地區的注意力主要在飲用水與地下水、農村污染和執法監管部分，飲用水與地下水、流域與海域、黑臭水和濕地分配的注意力較其他地區明顯偏多，科技支撐和市場機制部分明顯空缺;下游地區的注意力則主要集中在農村污染、水環境管理、執法監管和生活污染上，船舶港口污染和產業結構較其他地區注意力偏多。在生活污染、船舶港口污染、產業結構、水環境管理上，注意力呈現出遞增性，越到長江下游，注意力越集中。無論是上游、中游還是下游地區，整體上對船舶港口污染、環保產業和融資部分的注意力處在較低的水準。

三、政策擴散的注意力分析

不同層級、地區的“水十條”覆蓋率測量結果顯示出政府間水污染防治的注意力分布并非完全一致，而對注意力作用機制的探究是進一步解決政府“決策黑箱”的關鍵。筆者將回溯認知心理學的注意力內涵，討論注意力的差異可以歸入的維度，并結合水平與垂直方向的政策擴散過程進行分析。

（一）注意力的維度：方向與強度

注意力包含兩個維度：方向與強度。方向指注意力的選擇性，強度指注意力的努力程度。[19]注意力首先是一種選擇過程，在有限注意力前提下，個體只能選擇少量重要的外界信息，選擇性地把心理意識指向固定層面的活動。當心理意識選擇某個對象時，會進一步分配注意力以保持對該事物的持續關注，分配過程的緊張性就是注意力的強度。選擇和分配是一個連貫的過程，沒有選擇就實現不了分配，沒有分配就不需要選擇;選擇過程意味著注意力的方向之別，分配過程表明注意力的強度差異。不同層級、地區政府在水污染防治重點方面的選擇過程實為注意力方向在政策目標間的優先排序。以農村污染為例，作為水污染防治最緊迫的問題，農村污染代表了注意力在多重目標下的最先選擇。當注意力指向農村污染時，“猶如探照燈的光束定格在農村污染上，人們得到最清晰的印象;而在亮光照射的邊緣，事物變得模糊”。[20]長江上游和下游地區的最大注意力選擇方向均指向農村污染，但兩地的參考點和覆蓋率值卻有高低之分，說明即使注意力最集中的領域，關注的程度也會不同，地區間的注意力強度差異（光束照射中心處也有亮度強弱之分）表明政府活動的資源分配策略在現實中依情況而定。

基于上述歸納，可以將“方向—強度”構成注意力的“選擇—分配”情境來描畫政府注意力變化（見表4）。方向一致性標準采取“二選一”原則，水污染防治十個方面中出現五個方面以上的重合即為方向一致，強度一致性標準根據具體數值判定。當選擇方向一致、分配強度一致時，“水十條”文本內容表現出趨同現象，反映擴散過程中的模仿照搬行為;當選擇方向一致、分配強度不一致時，“水十條”文本內容表現出變異現象;當選擇方向不一致時，分配強度無論一致與否，“水十條”文本內容都表現出更加差異化的變異現象，反映了擴散過程中地方結合實際進行政策調整的學習調適行為。

（二）擴散過程的注意力分析

⒈縱向擴散。縱向政策擴散是我國單一制行政結構中政策得以有效貫徹的重要方式，基于上下級的行政命令關系，地方政府在制定政策時不可避免地要“向上看”，出于避免相應損失或獲取與政策實施效果無關收益的考慮，[21]下位者會模仿上位者政策的選擇方向。中央、省、市三個層級政府注意力的前五個方面都是污染物排放、水生態、經濟轉型、執法監管和市場機制，農村污染、生活污染和執法監管是反復提及的部分，證實了不同層級間政府的注意力選擇方向都相同。但在復雜的現實情境下，各級政府注意力的側重點依然有所差異，地方政府制定細則時會利用決策空間對各項指標采取數量化的任務分解，從而作出符合實際的政策安排。中央從宏觀的制度設計出發，在科技支撐和市場機制方面分配較多注意力，以重點發展環保市場，吸引社會資本投入到生態環境保護的市場機制建設中;地方政府則面臨更直接的現實壓力。目前，如何解決農村水污染和保障飲用水與地下水質量是當務之急，所以各級政府對具體指標的注意力分配強度又不盡相同。需要強調的是中央、省、市三個層級的政府在循環發展、節水和監督參與部分分配了相近的注意力強度，模仿照搬痕跡明顯。

⒉橫向擴散。相比縱向擴散，橫向擴散一般來說會存在更多的學習調適行為，相鄰的平行主體間沒有命令指示關系，政策跟進者不再關注是誰采納了政策而著眼于政策本身是否符合地區收益，而結合自身實際的學習調適行為是應有之義。長江經濟帶上游地區水污染防治的重點是水土保持，故在與土壤相關的農村污染上分配了更多注意力;中游地區的水污染防治重點是整治江河湖泊，嚴禁圍湖造田，故在流域治理、濕地保護上的注意力分配強度更大;下游地區經濟較為發達，城鎮人口較多，因而在調整產業結構和減少生活污染方面分配了更多注意力。產業結構、生活污染和船舶港口污染的注意力強度遞增性則是由地方經濟水平和長江不同流域的通航能力決定的。

綜上所述，無論縱向還是橫向的政策擴散，不同層級、地區的政府在“水十條”注意力選擇方向上都保持一致，但是注意力分配強度卻不盡相同，政策文本內容既有模仿照搬的趨同，也有學習調適的變異。

四、政策擴散的注意力作用機制：一個分析框架

注意力視角下政策擴散的趨同和變異現象在微觀上是注意力選擇方向和分配強度的不同，在“水十條”中分配強度差異明顯，注意力驅動了政府行為選擇。受“注意力瓶頸”的影響，在信息不斷輸入過程中，注意力的配置方式在很大程度上決定著決策產生的方式。[22]影響政治領域中決策的因素更多來自于決策者對決策情境的主觀感知，政府決策實際上是一個注意力選擇和分配的過程。常規決策情境下，決策者對問題進行選擇，然后依據問題的資源要求和自身實際給予差異化的注意力分配;非常規情境下，注意力會集中到某個突出問題上，導致政策出現大量偏移。為此，應建構政策擴散的注意力分析框架來解釋政策擴散的模仿與學習行為。注意力視角下有三種機制作用于政府決策過程（見下圖），雖然三種機制都會影響政府注意力，但發揮的作用卻各不相同。問題過濾衰減機制左右著注意力選擇方向，資源消耗評價機制更多地影響注意力分配強度，外源喚起機制則從方向和強度上共同作用于政府決策。

（一）問題過濾衰減機制

認知心理學的“過濾器—衰減器”模型解釋了注意力的選擇機制，人的信息加工系統容量是有限的，輸入的信息必須經由過濾器調節再進入知覺分析過程，注意力的基本功能就是選擇。在政府決策過程中，并非所有的問題都有同等浮現的機會，不是所有的狀況都被界定為問題。[23]決策者在決策前通常會對一系列問題進行掃描和聚焦，只有少量的問題會進入決策者重點考察范圍，多余或次要的問題在此過程中被過濾和刪減，層級權威和問題性質是影響注意力選擇的關鍵因素。在層級權威里，縱向權力關系的不對等使下位者制定政策時必須把上位者的要求和命令考慮進來，上級命令以規則的形式約束了下級的注意力選擇。問題性質由決策者對問題本身進行界定，如污染物排放作為矛盾的主要方面帶有明顯的嚴重性特征。問題界定在注意力選擇之前，決策者在判斷問題的嚴重性之外，還需考量決策者的易損性，這種易損性包含了水污染問題所帶來的損失。顯然，中央重點關注的五個方面是各地水污染防治的重中之重，在日趨嚴重的水污染治理形勢下，地方政府的選擇方向與上級政府保持一致亦是規避風險的理性之舉。

（二）資源消耗評價機制

認知心理學的容量模型解釋了注意力的分配問題。容量模型假定認知資源的有限性，人必須把有限的認知資源有控制地分配到不同的活動或同一活動的不同方面，即有限注意力的分配策略。從認知心理學擴展至政府決策中，認知資源概念被替換成一定地區內所有物質要素總和廣義上的資源。有限注意力分配給不同方面的強度不盡相同，地區之間的差異尤其明顯，資源消耗評價機制在分配策略中起到了關鍵作用。資源消耗評價機制要求決策者在注意力分配時要評價客體問題的復雜程度。簡單活動對資源消耗水平較低，復雜活動對資源消耗水平較高。[24]當某類問題的刺激大量占用了決策者認知容量時，應對此類問題需要匹配的物質資源就會增多，一旦問題被界定為復雜問題，決策者就很難降低注意力而轉移到其他問題上，由此注意力的分配強度就會升高。簡單活動與復雜活動的界限并不固定，客體問題性質和主體治理能力共同形成資源消耗評價標準的兩個方面。問題復雜程度因地區而異和治理能力因主體而異決定了上、中、下游地區對同一問題的注意力分配強度的差異，如長江上游大部分地區不具備大型船舶通航能力且港口較少，防治船舶港口污染是一項消耗較少資源的簡單任務，因而船舶港口污染在上游地區的注意力分配強度較低，在下游地區尤其是沿海地區情況卻與之相反。

（三）外源喚起機制

外源來自心理學概念外源性注意，指觀察者視野外部的信息所引起的注意定向，[25]通常是個體被動的注意。外源刺激的驅動過程具有突現式特征，[26]它能立刻引起狹窄的注意力集中，加快對信號位置的檢測，屬于注意力自下而上的加工過程。常規決策情境下，政府在組織內部通過問題界定和資源評價作出決策，但是決策情境并不是一成不變的，政府系統也不是完全獨立于環境，正如伊斯頓所言：“系統與環境之間存在著復雜的相互滲透，政府系統會感受到外部環境的壓力”。[27]當外源刺激出現時，會過高地喚起決策者的注意力，將決策者注意力選擇方向迅速集結到決策情境中的特定要素并且分配強度持續增大，決策地點由內轉外，最終導致政策可能會偏離原來的樣子。新聞曝光的危機事件等強刺激作用是外源性注意的常見形態。當然，并非所有的外源刺激都可以對政府決策產生影響。[28]這取決于刺激作用的強度能否達到決策者的喚起水平，輿論氛圍、破壞程度等都是重要的考量標準。梳理政策文本可以發現江西省“水十條”具有外源喚起機制作用的結果特征，江西省把注意力全部集中在鄱陽湖的治理上，文本所有內容都直接指向鄱陽湖水污染防治。從外源喚起機制角度推測，這可能與新聞媒體屢次曝光鄱陽湖污染干涸現象有關，公眾的目光全部聚焦在鄱陽湖上，在一定程度上影響了政府的注意力選擇與分配，當然也并不否認其他現實因素的作用。

結 論

政策擴散的微觀過程研究方興未艾，引入注意力為理解模仿和學習行為提供了新視角。政策擴散是主體間交互的過程，趨同和變異現象是在主體間比較生成的。QSR NVivo11測量比較結果顯示不同層級、地區的政府在“水十條”注意力選擇方向上都保持一致，注意力分配強度卻不盡相同。從認知心理學的注意力內涵出發，選擇方向是一個判斷過程，在多個問題之間哪一個是決策者要重點關注的，而分配強度則是不同地區對同一問題關注程度的區別。在方向選擇過程中決策者不僅要考慮問題本身的性質，還要兼顧層級體制下的上級命令;強度分配過程中決策者要對解決問題所消耗的資源加以評價，同一問題在不同地方的復雜程度可能不同，在相同復雜程度下治理主體能力也有差異。而一旦外源刺激增強，決策情境從政府組織內部面向公眾，注意力的選擇方向和分配強度就可能會在某個焦點問題上迅速集結而最終偏離政策原本形態。這兩種情境下的注意力作用機制搭建起政策擴散的注意力分析框架，共同構成擴散過程中政府行為選擇邏輯，模仿和學習的實質是注意力的變化。基于以上結論，筆者認為，在政策落實層面，地方政府以注意力重塑政策認識是有價值的。在注意力有限的前提下，地方結合自身實際調整注意力的方向和強度，將有助于克服政策選擇的模糊性以清晰地表達政策目標排序，從而避免政策擴散過程中的模仿照搬行為以作出合理的注意力選擇與分配。為此，可從以下幾個方面入手：

首先，找準注意力的選擇方向。地方政府在落實政策時固然要采納上級政府重點關照的方面，但更需了解何種問題是本地公眾最關注的。注意力“向上看”雖然可以回避風險但也會增加錯誤決策的危害性。因此，上級政府在制定政策時應給予地方政府充分的自主性，預留出制度設計空間;地方政府也應發揮能動性，調查公眾注意力焦點，評估本地區急需解決的問題。

其次，區分注意力的分配強度。政府注意力是一種稀缺資源，在多個選擇方向上均勻地分配強度并不能同時處理問題特別是一些復雜問題。復雜問題需要的認知資源較多，決策者要結合自身實際作出有針對性的安排。此外，復雜在各地情況會有所變化，治理主體也有所不同，如長江上中下游的水文情況和經濟水平差異就是地方政府注意力分配時不得不考慮的因素。

最后，提升應對外源刺激能力。外源刺激把一些游離在議程邊緣的問題放大，迫使決策者注意力發生轉移。及時回應社會關切是提高政府公信力的基礎，但政府在制定政策時注意力亦不能完全被社會輿論所左右。合理有效利用外源刺激，既要防止影響社會穩定因素的產生，同時還需主動公開信息，引導輿論方向，傳遞主流聲音。

總之，以注意力審視政策擴散微觀過程的不同行為選擇，其一般適用性還待檢驗，探索性整合注意力心理學內涵并運用到政策擴散研究中，理論成熟度也不足。但正如沙夫里茨所提倡的：科學制定政策以解決問題為導向，需要尋求將各個學科的有關知識整合為統一體，跨學科引入注意力不失為有益嘗試。后續研究可以從其他政策的擴散歷程著手并進一步優化科學的注意力測量方法，以期發現影響注意力的更多關鍵因素。

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（責任編輯：劉? 鵬）

Abstract：The overall implementation of the water pollution prevention and control policy is a process of gradual diffusion from the central government to the local government.The imitation and learning of the local government is the micro behavior of the diffusion process，which leads to the convergence and variation of the policy text.Attention provides an analytical perspective to explain this phenomenon，in which direction and intensity are two dimensions of understanding attention.Taking the Yangtze River economic belt as an example，it is found that the government's attention choice of different levels and regions can be consistent in direction，but not in distribution intensity.The essence of imitation and learning behavior is the difference of attention selection direction and distribution intensity.The attention analysis framework of policy diffusion is constructed by the mechanism of problem filtering and attenuation，the mechanism of resource consumption evaluation and the mechanism of external arousal.

Key words：attention; policy diffusion;Yangtze River Economic Belt “water ten”