關(guān)于PPP模式在普通公路項(xiàng)目應(yīng)用的有關(guān)思考

王登梅

（湖北省交通運(yùn)輸廳公路管理局，湖北 武漢 430030）

根據(jù)《湖北省公路發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，至“十三五”末，全省公路通車(chē)?yán)锍踢_(dá)到27.5萬(wàn)公里以上，二級(jí)以上公路里程達(dá)到36000公里以上。“十三五”期間，公路建管養(yǎng)總投資1750億元。龐大的資金需求將對(duì)普通公路發(fā)展形成巨大壓力，目前各級(jí)財(cái)政對(duì)公路建養(yǎng)項(xiàng)目投入明顯不足，迫切需要引入新的融資模式。而PPP模式正是吸引社會(huì)資本參與普通公路建設(shè)的創(chuàng)新途徑。因此，探討PPP融資模式在普通公路領(lǐng)域應(yīng)用具有極大的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、普通公路PPP模式的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析和必要性

從宏觀角度看，PPP模式是國(guó)家法治現(xiàn)代化的變革，是政府和社會(huì)資本的平等合作。PPP不僅是一種項(xiàng)目融資的方式，也是公共服務(wù)供給市場(chǎng)化的創(chuàng)新模式。通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，打破壟斷、引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，增加公共產(chǎn)品的供給，提高公共產(chǎn)品供給效率和政府投資的有效性。

普通公路項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式，具有以下優(yōu)點(diǎn)：一是拓寬普通公路融資渠道，增強(qiáng)資金保障，減輕財(cái)政短期籌資壓力；二是PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施，可以不增加地方政府性債務(wù)；三是PPP模式厘清政府和市場(chǎng)邊界，各司其職，降低成本，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化的目標(biāo)；四是改善“重輕建養(yǎng)”的問(wèn)題，避免建設(shè)期短期行為，提高公路產(chǎn)品質(zhì)量。

二、現(xiàn)階段普通公路實(shí)施PPP模式面臨的主要問(wèn)題

自2014年財(cái)政部大力推廣運(yùn)用PPP模式以來(lái)，隨著改革的不斷深入和制度體系的逐步完善，從中央到地方，PPP融資模式受到廣泛推崇，但PPP模式在普通公路項(xiàng)目應(yīng)用也面臨諸多困難：

（一）法律法規(guī)不完善。目前PPP項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)間短，立法滯后，社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目對(duì)自身權(quán)益的保障還存在一定的擔(dān)憂，不利于調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。國(guó)家層面雖然出臺(tái)了較多PPP規(guī)章制度，但政出多門(mén)，各行其是。在實(shí)際操作過(guò)程中，存在各部門(mén)理解偏差、部門(mén)之間缺乏溝通銜接等問(wèn)題，導(dǎo)致實(shí)際工作中操作較難。

（二）各地推廣進(jìn)度不平衡。普通公路公益性特點(diǎn)決定了在吸引社會(huì)資本方面存在較大障礙，各地重視程度不同，工作力度也不夠大，PPP工作發(fā)展極不平衡。有的地方有試點(diǎn)項(xiàng)目，但遲遲落不了地，造成項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度緩慢、效率不高。

（三）項(xiàng)目缺乏嚴(yán)密的篩選。PPP項(xiàng)目在我省普通公路領(lǐng)域發(fā)起時(shí)間較短，當(dāng)大力推廣PPP項(xiàng)目時(shí)，有些地方盲目跟風(fēng)，沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格篩選，在“物有所值評(píng)價(jià)”環(huán)節(jié)，基本都是走形式，推出了一些不適宜采用PPP模式、不具備實(shí)施條件、對(duì)社會(huì)資本缺乏吸引力的項(xiàng)目，導(dǎo)致項(xiàng)目后續(xù)無(wú)法推進(jìn)，甚至有些項(xiàng)目已經(jīng)被清理出PPP項(xiàng)目庫(kù)。

（四）項(xiàng)目實(shí)施方案待提升。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案是PPP項(xiàng)目的核心文件，從部分普通公路PPP項(xiàng)目實(shí)施方案來(lái)看，存在如下問(wèn)題：資金成本高，收入成本測(cè)算不匹配，造成政府性付費(fèi)或缺口性補(bǔ)助虛增，加大了財(cái)政支出責(zé)任；項(xiàng)目資本回報(bào)率偏高；項(xiàng)目績(jī)效管理弱化，財(cái)政付費(fèi)與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤力度不夠等。

（五）民營(yíng)資本參與度不高。從各地完成簽約的PPP項(xiàng)目看，投資主體基本上為央企或國(guó)企。客觀來(lái)講，普通公路由于投資規(guī)模大，招標(biāo)時(shí)設(shè)置的門(mén)檻過(guò)高，限制了一些中小民營(yíng)企業(yè)的參與。而且民營(yíng)企業(yè)融資成本也高，很難與央企競(jìng)爭(zhēng)。地方政府為了降低風(fēng)險(xiǎn)，更愿意與央企、國(guó)企合作，一定程度上影響了民營(yíng)資本的進(jìn)入。

（六）項(xiàng)目融資困難。目前正在實(shí)施的一批普通公路PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本方的資金主要來(lái)源于銀行貸款。受《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）文件影響，今年來(lái)PPP規(guī)模顯著縮小，銀行對(duì)PPP項(xiàng)目貸款發(fā)放嚴(yán)格，PPP項(xiàng)目融資難度增加。207國(guó)道荊門(mén)南北段因社會(huì)資本方貸款資金未能落實(shí)，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目進(jìn)展。

（七）政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大。PPP項(xiàng)目屬于全生命周期的間接投資，大量PPP項(xiàng)目同時(shí)上馬會(huì)給地方造成較大的還款壓力，因此財(cái)政部設(shè)置了“不超過(guò)年度財(cái)政支出10%的紅線”，目的就是為了防控風(fēng)險(xiǎn)。但實(shí)際操作中，PPP項(xiàng)目會(huì)存在操作不規(guī)范，財(cái)政總量控制與分項(xiàng)目控制偏離，從而導(dǎo)致部分地方某些年度財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)積聚，尤其是一些財(cái)力不足的市縣，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)更是成倍增加。

（八）專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人才缺乏。PPP模式需要復(fù)雜的法律、工程、金融、財(cái)務(wù)等方面的知識(shí)，要求熟悉PPP操作流程，需要專(zhuān)業(yè)化的融資服務(wù)機(jī)構(gòu)提供具體專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)。由于PPP模式在普通公路項(xiàng)目應(yīng)用比較少，政府和企業(yè)對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不足，在PPP項(xiàng)目運(yùn)作中明顯感覺(jué)到經(jīng)驗(yàn)不足和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的匱乏。

三、關(guān)于PPP模式在普通公路項(xiàng)目應(yīng)用的思考與建議

隨著中央要求加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投資，以及財(cái)政部清庫(kù)的結(jié)束，國(guó)家還是鼓勵(lì)規(guī)范發(fā)展PPP模式，PPP項(xiàng)目融資有望解凍，PPP市場(chǎng)潛力巨大。我們要抓住有利時(shí)機(jī)，從政策、運(yùn)作、機(jī)制等方面進(jìn)行規(guī)范管理，推進(jìn)普通公路PPP項(xiàng)目健康有序發(fā)展。

（一）完善法律法規(guī)制度。建議國(guó)家層面加快PPP立法進(jìn)程，建立一套完整、規(guī)范的PPP法律法規(guī)制度體系，讓合作雙方的權(quán)利和利益得到有效保障。省市也要配合修訂完善規(guī)章制度，使其與推廣PPP模式相適應(yīng)。

（二）提高認(rèn)識(shí)，加快推進(jìn)PPP。在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式是國(guó)務(wù)院作出的一項(xiàng)重大改革舉措，各級(jí)交通公路主管部門(mén)要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，迅速完成從行政指揮者向與社會(huì)資本合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色轉(zhuǎn)變，堅(jiān)定不移地推廣PPP模式、規(guī)范開(kāi)展PPP項(xiàng)目。

（三）做好項(xiàng)目篩選評(píng)估工作。各級(jí)交通公路主管部門(mén)要做好項(xiàng)目前期調(diào)研工作，加強(qiáng)項(xiàng)目篩選評(píng)估。充分利用公路沿線廣告權(quán)、冠名權(quán)、路邊土地資源開(kāi)發(fā)權(quán)等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，推出一批地方政府感興趣、有一定社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，從而提高對(duì)社會(huì)資本方的吸引力。

（四）加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案的審核。嚴(yán)格審核PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，重點(diǎn)對(duì)方案中的物有所值、財(cái)政承受能力做好評(píng)價(jià)，嚴(yán)格把關(guān)項(xiàng)目資本金結(jié)構(gòu)、融資方案、資金成本、資金報(bào)酬率、收支測(cè)算、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、付費(fèi)機(jī)制、績(jī)效管理、調(diào)價(jià)機(jī)制等條款，規(guī)范PPP項(xiàng)目操作，真正實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、物有所值、績(jī)效導(dǎo)向目標(biāo)。

（五）鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與PPP。加快推進(jìn)政府信用體系建設(shè)、培育政府契約精神，打消民營(yíng)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的顧慮。設(shè)置與項(xiàng)目投資相匹配的資格門(mén)檻，規(guī)范政府采購(gòu)程序，吸引民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目投資。支持民營(yíng)資本以“抱團(tuán)”形式參與PPP項(xiàng)目，解決民營(yíng)資本不能參與、不愿參與、不敢參與PPP模式的問(wèn)題，拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道。

（六）嚴(yán)控政府債務(wù)壓力。科學(xué)、規(guī)范推廣PPP模式，不得作出不合理的承諾，嚴(yán)禁借PPP模式變相舉債融資，防止把PPP模式異化為地方政府新的融資平臺(tái)。特別是對(duì)于財(cái)政承受能力論證10%“紅線”的硬約束，要結(jié)合財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃，做好財(cái)政總量控制與分項(xiàng)目控制，避免某些年度財(cái)政支出負(fù)擔(dān)過(guò)重，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加劇。

（七）制定合理的扶持政策。積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)，爭(zhēng)取地方政府在項(xiàng)目審批、土地供應(yīng)、金融服務(wù)、稅收等方面給與社會(huì)資本優(yōu)惠政策。將PPP推進(jìn)情況納入地方投資績(jī)效考核體系，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金，實(shí)施動(dòng)態(tài)示范激勵(lì)機(jī)制，從而最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投入到普通公路建設(shè)中。

（八）培育PPP項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)。建議交通公路主管部門(mén)成立PPP專(zhuān)業(yè)研究團(tuán)隊(duì)，培養(yǎng)和選拔一批懂得金融、財(cái)務(wù)、合同管理、法律和工程技術(shù)類(lèi)的人才。加強(qiáng)政策研究和指導(dǎo)，為項(xiàng)目篩選和論證、運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、社會(huì)資本方選擇、合同管理、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)，提供全過(guò)程的政策咨詢和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。