德技術移民法為何爭了20年（焦點話題）

姜鋒

在持續(xù)20多年反復爭論之后，德國《技術移民法》終于在3月1日生效，此舉被稱為是德國人口政策的歷史轉折點。按聯(lián)邦內政部長的說法，新法將確保德國獲得必需的外來人員進入勞工體系，而不是進入社會福利體系。這兩個視角也恰恰是德國圍繞移民問題幾十年爭論的焦點，政界朝野和社會各界觀點對此各執(zhí)一詞，難以達成共識。贊同的意見堅稱，沒有外來人才補充，德國經濟將面臨用工荒的困境，老化的社會將缺乏活力，德國應該效仿美國和加拿大成為多元文化的移民國家；反對的意見則認為，大量移民會沖擊德國主導文化，引發(fā)德意志民族身份認同危機和社會價值分裂，德國不應成為移民國家。新法定名把“技術”和“移民”聯(lián)系在一起，應該是兼顧移民現(xiàn)實的同時，突出“技術”需求，回應社會存在的顧慮和反對。

回應引進人口客觀需要

從數(shù)字上看，現(xiàn)今德國人口中近1/4的人有移民背景，其中持外國護照的常住居民過千萬，由此觀之，德國可算是一個典型的移民國家。盡管如此，多年保持良好發(fā)展勢頭的經濟在用人方面依舊是供不應求。一項對23000家企業(yè)的調查顯示，50%的企業(yè)認為最大風險是用工荒，經濟界多年前就呼吁政府放寬引人條件，滿足企業(yè)用工需求。另一方面，德國自身人口負增長和老齡化的趨勢已是常態(tài)，勞動力的自我生產能力不斷下降，只能靠外來人口補充自身缺口，否則就有種族衰亡之虞。

雖然德國歷屆政府都認識到人口問題的嚴峻性，也不斷調整移民政策，但顧忌到社會對移民問題的激烈爭論，均不敢在移民問題上做大動作，此前對移民都附加了優(yōu)先考慮德國和歐盟居民以及特定崗位就業(yè)等諸多限制。主要執(zhí)政黨基督教民主同盟就曾于2010年發(fā)表綱領性文件，不贊同把德國定義為移民國家，認為沒有必要從其他文化圈輸入人口。然而，數(shù)據(jù)和現(xiàn)實都表明，企業(yè)用人需求是剛性的，德國自身人口出生率下降的趨勢難以扭轉，加之本國青年學習科技專業(yè)人數(shù)不足，制約著供給技術人才的能力，人口問題日益成為德國經濟社會的尖銳綜合性挑戰(zhàn)，各方政治力量最終不得已承認“必須輸入人口”這一客觀現(xiàn)實。2018年12月，聯(lián)邦議會朝野各黨以絕對多數(shù)通過了新法，德國在移民政策上才邁出了一大步。

新的技術移民法取消了優(yōu)先考慮雇用德國和歐盟居民以及限定崗位等規(guī)定，為引進歐盟以外移民打開了大門，同時，把“技術人才”定義為具有大學學歷的專業(yè)人才或接受過兩年以上職業(yè)培訓的人，不再僅限于大學畢業(yè)，這大大拓寬了引進人才的范圍，即只要在一定年齡段，具有相應的德語水平，來德求職就業(yè)就可以符合移民德國的條件。這意味著，德國對本國、歐盟及歐盟以外人員全面開放勞動力市場，反映出其人口短缺問題的嚴峻以及依賴移民解決人口問題的迫切。過去若干年，由于移民主要來自東歐國家，使德國飽受“搶奪人才”的詬病。歐洲大陸整體人口下降，各國普遍缺人，尤其中東歐國家人口流失嚴重，自然對德國不滿。

兼顧經濟需求和社會融合

新法放寬了移民德國的條件，但并不意味著降低了門檻，而設置更有針對性的實際用工以及社會融入要求，具體體現(xiàn)在職業(yè)資格認定和語言條件上。在資格認定方面，全國設立1500個職業(yè)培訓資格認證點，牢牢把住移民申請人的“技術水平”這道入門關口，確保移民質量與企業(yè)實際需求高度匹配，使移民質量不只是空泛的文憑。可以說，整個認證系統(tǒng)是德國在全球范圍內掌握和選擇人才的網絡。在社會融入方面，德國政府吸取以往重引進、輕融入的教訓，特別強調移民要有基本的德語水平，要把融入措施前置到目標國，具體措施則通過經濟組織和社會組織去完成，使融入做得更早、更有針對性。人們注意到，在新法生效之際，默克爾召集政府、經濟和社會團體以及外國人社團代表參加“融入峰會”，會上著重強調移民的社會融入在新法中的重要意義，這透出德國“移民和融入兼重”的策略。

人們注意到，新法特別青睞年輕人，為未來儲備人才，規(guī)定25歲以下的外國人甚至可以申請6到9個月的簽證，赴德尋找培訓崗位或申請大學。他們在求職過程中還可以試工，哪怕是一周10小時以內的試工。此外，對IT領域的專才也規(guī)定可以暫無德語基礎，使急需行業(yè)的移民引才更加靈活。德國雇主聯(lián)合會主席克拉莫稱贊新法，但也提醒管理層不要為引進人才設置不必要的官僚障礙，同時，他呼吁企業(yè)要為移民融入德國社會創(chuàng)造條件。

移民問題承載社會分化壓力

如前所述，移民問題在德國是社會和政治生活中的敏感話題，包括基民盟在內的政治力量多年持謹慎態(tài)度，不贊同德國成為移民國家。當前，德國社會的右翼極端主義興起，人們沒有忘記2015年難民潮帶來的沖擊，極易不加區(qū)分地把難民和移民一同排斥，新法難免受爭議。人們注意到，選擇黨對新法投了反對票，認為新法將被外國人濫用，成為他們“入侵”德國的大門。除了政界的反對意見外，還有輿論認為，應該挖掘本國就業(yè)潛力，諸如提高女性就業(yè)程度，提升教育系統(tǒng)培養(yǎng)學生就業(yè)能力，增加學習科技專業(yè)學生比例等。先窮盡本土的就業(yè)潛能，之后再考慮從國外引入技術移民。還有人認為，新法出臺的時機不對，擔心明天的就業(yè)市場根本不需要今天招來的外國技術移民。以德國最重要的行業(yè)——汽車制造業(yè)為例，該行業(yè)從傳統(tǒng)燃油車向電動車轉型，隨著生產數(shù)字化程度的提高，行業(yè)將出現(xiàn)大規(guī)模失業(yè)。

對新法未來實施的效果，有專家表示懷疑，萊布尼茨經濟研究所研究員鮑爾就認為，相對美國和其他國家，德國對高收入人群的課稅高。近年來，社會右翼極端主義、種族主義以及排外情緒蔓延，針對外國移民的暴力事件頻發(fā)，這些都讓外國移民無法獲得真正的安全感。他認為，德國不太可能成為高端技術移民的首選國家。

總體來看，德國推出新的技術移民法是不得已而為之，經歷了各方長時間討論的過程，以求在經濟發(fā)展需求和社會融入要求之間找到平衡。年齡老化，出生率低，對口學生少，自身人口的數(shù)量和質量無法支撐本國社會經濟的發(fā)展是根本原因。在知識經濟時代，知識已經成為國家競爭力的核心要素，知識的關鍵是掌握科技創(chuàng)新能力和熟練技術能力的人才。工業(yè)化程度高的國家普遍面臨人口下降的問題，各國在全球范圍內爭奪人才的趨勢很難避免。但如何使移民帶來的不同文化有機地融入主流文化，不產生自我異化和文化孤島，在相互融合中形成共有共享的文化共同體和價值認同，是比解決經濟勞動力需求更加艱難和持續(xù)的問題，而這事關國家的政治安全與社會穩(wěn)定。獲得人才的數(shù)量和發(fā)揮人才的質量，越來越考驗一個國家基于國家和社會治理的綜合實力。當然，最理想的是提升本國人口質量，保持規(guī)模與質量的平衡。▲（作者是上海外國語大學研究員）