淺議優化公共支出結構助力城鄉居民共同富裕

楊雨航

摘 ?要：市場經濟體制強調利益為先的競爭模式，但為防止壟斷，不能只依靠市場規律分配社會資源，而應該同時依靠政府主觀調控，以保證社會資源在健康、公平的土壤中孕育經濟果實。可以說，政府部門承擔著調控市場經濟進而發展各地區經濟建設的主要重擔。而公共支出是政府實現地區經濟調控的主要手段，本文通過探討公共支出結構存在的問題及原因，提出了基于共同富裕的財政支出結構優化策略。

關鍵詞：公共支出 ?經濟發展 ?資源優化 ?共同富裕

貧富差距問題起初可能只是一個村子或一個地區的問題，但隨著時間的推移就會逐步演化成了全社會的問題，而解決貧困、均衡各地區社會資源是政府不可推卸的責任。因此，各級政府職能部門通過公共財政的支出來調節各個地區的經濟投入和資源分配。但是，在不同的時期，公共財政支出的項目和結構不盡相同。1949年，新中國成立時，我國處于經濟發展能力低下，百廢待興的時期，各行各業都需要依賴政府補助和計劃經濟來解決貧困和落后的窘狀，所以，公共支出巨大且幾乎是支撐各地區經濟發展的唯一經濟來源。但1978年以后，由于各地撥付的公共支出計劃指標無法滿足日益發展的生產需要，計劃經濟正式向市場經濟轉變。此后，公共支出的投入發生了改變：由政府直接向落后地區提供糧食、衣物等扶貧物資的方式轉變為提供交通設施、通信設備、技術支持、人才儲備等方式。通過加強基礎設施的建設和對人才的培養，可以為貧困地區提供交易的平臺、條件，以及更高階的人才、教育資源的輸送。由于不同地域的致貧因素不同，應采用不同的公共支出結構均衡社會資源，通過這些資源的整合、優化和再分配，減少城鄉差距、貧富差距，實現城鄉居民共同富裕。

一、公共支出結構存在的問題

（一）公共建設性支出不足阻礙產業結構調整

改革開放以后，我國加入世貿組織，一步步邁向了市場經濟的時代，在此過程中，我國經濟增長迎來了一段黃金時代。然而，在取得經濟發展成果的同時，我國的生產方式仍然存在投入高、產能低下、可持續能力弱等一系列產業結構不優問題。

一般來說，用產業結構的指標能夠比較準確地衡量一個地區經濟發展的水平，而且良好的產業結構可以使得資源得到合理的配置，達到各項生產能力的最大化，用有限的產業資源創造更多的生產成果，從而促使產業穩定、有序發展。產業結構的升級，必須依靠市場這只“看不見的手”來調節;但是，由于市場調節機制面臨著利益導向單一、壟斷等難以徹底解決的問題，所以，政府需要依靠公共財政的投入解決產業結構升級所面臨的市場失靈等一系列問題，規劃產業結構調整的大方向。公共支出結構中主要包括社會保障支出、醫療與衛生、教育、公共建設性支出和公共服務支出。通過對各項支出比例的調整和投資結構的變化可以影響地方產業結構的規模。由于經濟發展和社會需要的改變，公共支出結構也總是在變化。近些年來，主要表現為醫療衛生、國防支出一直在上漲，文化教育支出環比基本保持不變，公共建設支出卻呈現下降的趨勢。眾所周知，產業結構升級僅僅靠市場利益導向是難以維系和優化的，很多公共建設需要政府出面利用公共支出項目打造適合產業發展的平臺。因此，在公共支出結構中，公共建設性支出的不足嚴重阻礙了產業結構的調整和優化。

（二）公共支出結構固化影響財政資金分配效率

隨著經濟體制的不斷革新和進步，公共支出結構也發生了變化。由計劃經濟時期的市場經濟為輔到現在完全向市場經濟的轉化，公共支出的投入方式也由統一集中撥付的方式轉變為了中央領導、各級地方政府分責的方式。這種方式的改變無疑是政府對于財政資金撥付權力的下放，而地方政府擁有一定程度的財務自主權，本質上更應該針對地方需要制定預算計劃。但是，由于中央對各地方的教育、醫療、農業、社會保障等支出有固定輸出，這就削弱了地方政府對上級撥付的可支配財政資金，肢解地方政府的財務自由;與此同時，地方政府的國防、行政、公共服務支出也面臨固有預算的影響，造成了“專有項目”和分塊預算的財政資金分配困境。

2016年我國取消了公共支出預算的掛鉤項目，但是其預算基數與增量算法依舊影響著公共支出的結構。財政資源是有限的，公共支出的剛性預算缺少合理支配財政資金的空間，會導致財政資金分配效率低下，難以達到優化配置的效果。公共支出作為國家對統一集中的社會資源的再分配，其支出目的就是為了滿足社會需要，改善民生，弱化城鄉居民的貧富差距。但公共支出結構的固化，會導致財政資金分配不能隨著財政收入的變化而變化，造成公共支出效率低，從而阻礙經濟增長，拉低城鄉居民的福利待遇水平。

（三）費用化支出約束弱化

公共支出項目主要包括國防安全、社會保障、文化教育、醫療衛生、基礎建設、公共行政費用以及其他公共支出。公共行政費用是政府實行公共服務職能的基本保障，目的是各類公共資源能夠更好地配置到教育、安全、醫療等福利待遇中，這類費用支出不能直接對地方的經濟增長作出貢獻，楊勝（2016）基于空間計量模型檢驗出行政支出與產業結構升級存在完全負相關的作用，說明行政管理支出是公共支出中的純費用類的消耗性支出。資本的積累和市場經濟的發展，使得財政收入和公共支出的總量都在大幅度增長，但政府還未建立起成本控制意識，導致在公共支出預算編制中的公共行政費用類支出也呈同向增長，出現許多浪費政府公共支出預算的項目，例如機構人員編制贅余、臃腫，挪用專項財政資金，甚至是腐敗和貪污情況的產生，嚴重影響公共支出的根本職能和政府形象，不利于實現社會資源的優化配置。超額的公共行政費用造成了社會資源的浪費，導致公共支出結構的不平衡，難以實現社會經濟效益的統一，如果公共行政費用支出一直居高不下，勢必會壓縮其他有利于社會福利的公共支出項目，造成公共支出結構的不協調。

二、公共支出結構中存在的問題原因分析

（一）地方政策與產業轉型不匹配

中央及各地方政府出臺的公共服務政策和調整政策對各地區經濟建設及產業轉型產生了至關重要的影響，各級政府對政策的解讀不同也影響著區域經濟的發展。一項適應民生、有的放矢的政策出臺可以通過協調公共支出達到幫助產業優化升級的作用，但一項與產業結構不匹配的政策出臺，可能存在阻礙經濟發展和經濟體制改革的進程。由于經濟體制還未完全轉化為市場經濟體制，各地政府出臺惠農、惠商以及惠民政策時難免受到市場利導性和信息不對稱的影響，存在盲目追尋利益最大化或政績最大化，造成優化企業的政策不能貼合實際情況的可能。