世界級(jí)構(gòu)想的競(jìng)與合

張晉

如今，在中國(guó)珠江口，一個(gè)足以對(duì)標(biāo)國(guó)際知名灣區(qū)的世界級(jí)城市群——粵港澳大灣區(qū)正在迅速崛起。2019年，國(guó)家正式公布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出要加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，構(gòu)建現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系，建設(shè)粵港澳大灣區(qū)世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群。2020年7月，中國(guó)民航局正式發(fā)布《關(guān)于支持粵港澳大灣區(qū)民航協(xié)同發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》。

隨著國(guó)家粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，構(gòu)建大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的新格局需要香港、澳門、廣州、珠海和深圳等多地在戰(zhàn)略層面的深度融合與合作。但發(fā)展也必將帶來(lái)一些新的問(wèn)題，如大灣區(qū)現(xiàn)有五大機(jī)場(chǎng)（香港、澳門、廣州、深圳、珠海）該如何進(jìn)行分工合作，以挖掘更大的市場(chǎng)潛力，區(qū)域內(nèi)的南航、國(guó)泰航空、深圳航空等又該如何處理競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系。從這個(gè)角度來(lái)看，未來(lái)粵港澳大灣區(qū)航空運(yùn)輸業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)與合作頗具看點(diǎn)。

一個(gè)世界級(jí)的構(gòu)想

近年來(lái)，航空運(yùn)輸在我國(guó)綜合交通運(yùn)輸體系中的地位不斷提高，民航業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展進(jìn)程加快，臨空和空港經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為推動(dòng)機(jī)場(chǎng)周邊地區(qū)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的新亮點(diǎn)。因此，早在2017年，中國(guó)民航局就提出將以民航供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)為主線，聚焦瓶頸問(wèn)題和深層次矛盾，著力打造京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三個(gè)世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群，著力打造北京、上海、廣州三大國(guó)際航空樞紐。2020年7月，中國(guó)民航局正式發(fā)布《關(guān)于支持粵港澳大灣區(qū)民航協(xié)同發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”），為高質(zhì)量建設(shè)粵港澳大灣區(qū)世界級(jí)航空運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)指明了方向、明確了路徑、確定了時(shí)間表。

近10年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，粵港澳大灣區(qū)已躍升為重要的世界級(jí)大灣區(qū)，從運(yùn)輸規(guī)模來(lái)看，已經(jīng)超越紐約、倫敦、東京這三大傳統(tǒng)世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群，位居全球?yàn)硡^(qū)機(jī)場(chǎng)之首。這一方面是因?yàn)檫^(guò)去30年珠三角作為“世界工廠”的內(nèi)生需求，另一方面也與區(qū)域內(nèi)五大機(jī)場(chǎng)之間的競(jìng)爭(zhēng)不無(wú)關(guān)系。正是這種良性競(jìng)爭(zhēng)提升了粵港澳地區(qū)航空市場(chǎng)的服務(wù)能力和水平，在降低區(qū)域運(yùn)輸成本的同時(shí)激發(fā)了市場(chǎng)需求。但一直以來(lái)，業(yè)界也有人認(rèn)為，廣深港三大樞紐存在重復(fù)建設(shè)、能力過(guò)剩的問(wèn)題。因此，在此次民航局發(fā)布的《意見(jiàn)》中就提出了推進(jìn)大灣區(qū)機(jī)場(chǎng)錯(cuò)位發(fā)展的理念。

《意見(jiàn)》指出，在粵港澳世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群建設(shè)中，將鞏固提升香港國(guó)際航空樞紐地位，強(qiáng)化航空管理培訓(xùn)中心功能，同時(shí)提升廣州和深圳機(jī)場(chǎng)國(guó)際樞紐競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)澳門、珠海等機(jī)場(chǎng)的功能，推進(jìn)大灣區(qū)機(jī)場(chǎng)錯(cuò)位發(fā)展和良性互動(dòng)。其中，香港將依托其金融和物流優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)發(fā)展高增值貨運(yùn)業(yè)務(wù)、飛機(jī)租賃和航空融資業(yè)務(wù);支持澳門發(fā)展區(qū)域公務(wù)機(jī)業(yè)務(wù)。值得注意的是，早前發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》將深圳機(jī)場(chǎng)與廣州機(jī)場(chǎng)并列，國(guó)際航空樞紐地位進(jìn)一步強(qiáng)化，灣區(qū)航空樞紐“三足鼎立”的格局得以確立。從全國(guó)看，這意味著傳統(tǒng)的北上廣三大國(guó)際航空樞紐格局將演變?yōu)楸鄙蠌V深四大國(guó)際航空樞紐。

灣區(qū)航司的白熱化競(jìng)爭(zhēng)

灣區(qū)三大機(jī)場(chǎng)中，香港機(jī)場(chǎng)的發(fā)展模式與其基地航空公司國(guó)泰航空的航線布局定位相符，即以國(guó)際航線為主的樞紐機(jī)場(chǎng)。廣州機(jī)場(chǎng)的發(fā)展模式與其基地航空公司南航的航線布局定位相符，即國(guó)內(nèi)和國(guó)際航線并重的樞紐機(jī)場(chǎng)。深圳機(jī)場(chǎng)的發(fā)展模式與其基地航空公司深圳航空的航線布局定位相符，即以國(guó)內(nèi)航線為主的樞紐機(jī)場(chǎng)。但從實(shí)際情況來(lái)看，近年來(lái)，內(nèi)地航司與香港航司之間的競(jìng)爭(zhēng)越發(fā)激烈，其中南航就是一個(gè)十分典型的代表。

2019年，南航基于自身戰(zhàn)略需要退出了天合聯(lián)盟。當(dāng)時(shí)，很多業(yè)界專家認(rèn)為，由于南航與美國(guó)航空密切的股權(quán)合作關(guān)系，會(huì)在退出天合聯(lián)盟之后轉(zhuǎn)投寰宇一家的懷抱。而寰宇一家雖然擁有13家會(huì)員，但是缺乏中國(guó)大陸的成員，這也導(dǎo)致其在中國(guó)的布局缺乏地方性網(wǎng)絡(luò)的支持。因此，當(dāng)時(shí)業(yè)界普遍猜測(cè)南航很有可能加入寰宇一家。

但故事的發(fā)展并沒(méi)有按照這個(gè)劇本進(jìn)行，最終南航并沒(méi)有加入寰宇一家，而是決定自立門戶開(kāi)拓國(guó)際合作伙伴。對(duì)此，業(yè)界普遍認(rèn)為一個(gè)很重要的原因是，國(guó)泰航空在聯(lián)盟中的地位和決定權(quán)。國(guó)泰航空是寰宇一家的創(chuàng)始成員之一，也是亞洲最大的國(guó)際航空公司之一。由于背靠香港樞紐，它是寰宇一家中最有話語(yǔ)權(quán)的航司之一。香港距離廣州只有150公里，南航與國(guó)泰兩家航空公司在國(guó)際航線上存在明顯的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。尤其在加拿大國(guó)際航空退出后，國(guó)泰成為寰宇一家僅有的四位擁有否決權(quán)的創(chuàng)始成員之一。因此，從理論上來(lái)說(shuō)，即便南航入盟獲得大部分成員的同意，仍可能被國(guó)泰一票否決。

在南航之前，海南航空也曾想加盟寰宇一家，但最終未能如愿。當(dāng)時(shí)外界就猜測(cè)，由于海航集團(tuán)旗下的香港航空與國(guó)泰航空以及港龍航空屬于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手關(guān)系，國(guó)泰很有可能從自身利益出發(fā)行使了否決權(quán)。同樣的判斷，在南航的案例中似乎也可以適用。對(duì)此，南航曾暗示過(guò)，“只有國(guó)泰航空退出，南航才有可能加入寰宇一家。”雙方的競(jìng)爭(zhēng)由此可見(jiàn)一斑。

其次，近年來(lái)內(nèi)地航司與香港航司在國(guó)際航線上的競(jìng)爭(zhēng)也呈白熱化的趨勢(shì)。長(zhǎng)期以來(lái)，以國(guó)泰為首的香港航空業(yè)，一直占據(jù)著大灣區(qū)洲際航線市場(chǎng)的絕對(duì)主導(dǎo)地位。但隨著廣州和深圳對(duì)航空公司開(kāi)通洲際航線的大力支持以及深圳機(jī)場(chǎng)定位的改變，具備價(jià)格優(yōu)勢(shì)且迅速發(fā)展的廣深洲際航線開(kāi)始對(duì)香港航司造成直接沖擊。

2019年，深圳機(jī)場(chǎng)國(guó)際航線旅客吞吐量525.45萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)32.92%，國(guó)際客流連續(xù)三年增幅超30%，增速為全國(guó)第一。同時(shí)，交通部還在2019年發(fā)布了《關(guān)于深圳市開(kāi)展高品質(zhì)創(chuàng)新型國(guó)際航空樞紐建設(shè)等交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，該文件指出未來(lái)3～5年，深圳機(jī)場(chǎng)多航站體系形成，綜合保障能力大幅提升，與全球創(chuàng)新型城市、歐美澳熱點(diǎn)城市及“一帶一路”新興市場(chǎng)國(guó)家節(jié)點(diǎn)城市連接的國(guó)際航線數(shù)量將超過(guò)100條，機(jī)場(chǎng)國(guó)際旅客和國(guó)際貨郵吞吐量占比分別達(dá)到20%和50%。

在公務(wù)航空市場(chǎng)，大陸航司的競(jìng)爭(zhēng)力也在不斷提高。目前，粵港澳大灣區(qū)的公務(wù)機(jī)機(jī)隊(duì)規(guī)模占整個(gè)大中華區(qū)公務(wù)機(jī)保有量的35%左右。從數(shù)據(jù)上看，粵港澳大灣區(qū)作為中國(guó)公務(wù)航空“第三極”已經(jīng)名副其實(shí)。近年來(lái)，在香港機(jī)場(chǎng)運(yùn)行日趨飽和的情況下，深圳、廣州、珠海和澳門四地機(jī)場(chǎng)在軟件和硬件方面都有了較大提升。2017年以來(lái)，深圳和廣州兩地機(jī)場(chǎng)新建的FBO相繼投入使用，這些新增的硬件設(shè)施在亞太地區(qū)處于領(lǐng)先水平。保障資源相對(duì)充足的珠海機(jī)場(chǎng)，近年來(lái)則一直為開(kāi)放國(guó)際口岸做準(zhǔn)備，為未來(lái)大力發(fā)展公務(wù)航空打下了較為扎實(shí)的基礎(chǔ)。

機(jī)場(chǎng)空域錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系

近年來(lái)，隨著灣區(qū)客流量的不斷增長(zhǎng)，深港兩地機(jī)場(chǎng)都不約而同選擇了第三跑道作為擴(kuò)容的關(guān)鍵。在機(jī)場(chǎng)的改建和擴(kuò)建方面，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，國(guó)家將支持香港機(jī)場(chǎng)第三跑道建設(shè)和澳門機(jī)場(chǎng)改擴(kuò)建，實(shí)施廣州、深圳等機(jī)場(chǎng)改擴(kuò)建，開(kāi)展廣州新機(jī)場(chǎng)前期研究工作，同時(shí)再研究新建一批支線機(jī)場(chǎng)和通用機(jī)場(chǎng)。目前，耗資1500億港元的香港機(jī)場(chǎng)第三跑道已開(kāi)始建設(shè)，預(yù)計(jì)2023年完工，深圳機(jī)場(chǎng)第三跑道預(yù)計(jì)2021年完工，廣州、澳門的機(jī)場(chǎng)也在擴(kuò)建之中。大規(guī)模擴(kuò)建有望解決灣區(qū)機(jī)場(chǎng)地面設(shè)施資源不足的問(wèn)題。

然而，在進(jìn)行機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建的同時(shí)，空域矛盾開(kāi)始凸顯。由于空域管理一般采用先到先得的方式，因此哪個(gè)城市先完成跑道擴(kuò)容就意味著在空域競(jìng)爭(zhēng)中處于有利位置。對(duì)此，民航局提出要加強(qiáng)空域協(xié)調(diào)和空管協(xié)作，優(yōu)化調(diào)整空域結(jié)構(gòu)，提升空域資源使用效率，提升空管保障能力。這就要求一方面通過(guò)空域調(diào)整，減少分割和盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)灣區(qū)空域統(tǒng)一管制，從源頭緩解空域資源瓶頸的問(wèn)題;另一方面，通過(guò)新技術(shù)的應(yīng)用，加強(qiáng)空管軍民航協(xié)調(diào)，力爭(zhēng)釋放出更多的空域資源，為灣區(qū)民航發(fā)展提供更大的空間。

然而，從實(shí)際情況來(lái)看，由于香港機(jī)場(chǎng)跑道和深圳機(jī)場(chǎng)及澳門機(jī)場(chǎng)的跑道近乎垂直，香港機(jī)場(chǎng)的起降航道會(huì)干擾另外兩座城市的起降航道，這會(huì)限制兩地機(jī)場(chǎng)的航班起降能力。因此，圍繞香港第三跑道的空域設(shè)計(jì)方案至今仍未能達(dá)成共識(shí)。

近期，交通運(yùn)輸部公布了《關(guān)于深圳市開(kāi)展高品質(zhì)創(chuàng)新型國(guó)際航空樞紐建設(shè)等交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。該文件指出，要推動(dòng)大灣區(qū)空域管理體制機(jī)制改革，探索在深圳設(shè)立大灣區(qū)聯(lián)合管制中心，推進(jìn)大灣區(qū)機(jī)場(chǎng)群層面信息共享和協(xié)同管控。

世界級(jí)構(gòu)想實(shí)現(xiàn)的挑戰(zhàn)

盡管《關(guān)于支持粵港澳大灣區(qū)民航協(xié)同發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》的發(fā)布使粵港澳大灣區(qū)民航業(yè)發(fā)展迎來(lái)新的機(jī)遇，但挑戰(zhàn)依舊十分嚴(yán)峻。

首先，盡管近年來(lái)粵港澳大灣區(qū)航空貨運(yùn)量逐年增大，但與倫敦、東京和紐約等世界級(jí)大灣區(qū)的機(jī)場(chǎng)相比，人均航空出行次數(shù)依然較低。從2019年來(lái)看，粵港澳大灣區(qū)人均乘機(jī)次數(shù)僅為紐約灣區(qū)的25%，倫敦灣區(qū)的20%，差距比較明顯。

其次，粵港澳大灣區(qū)的國(guó)際航線網(wǎng)絡(luò)不夠完善，面向全球的直航點(diǎn)數(shù)量還有待提升。雖然廣州白云機(jī)場(chǎng)、深圳寶安機(jī)場(chǎng)和香港新機(jī)場(chǎng)是粵港澳大灣區(qū)最主要的三大航空樞紐，但是在航線航點(diǎn)的設(shè)置上未能發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，存在重復(fù)競(jìng)爭(zhēng)甚至靠政府補(bǔ)貼來(lái)?yè)寠Z歐美航線資源的問(wèn)題，這種內(nèi)耗式競(jìng)爭(zhēng)不利于我國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)的健康發(fā)展。

第三，粵港澳大灣區(qū)機(jī)場(chǎng)群由于法律基礎(chǔ)與商業(yè)環(huán)境存在一定差異，在發(fā)展過(guò)程中不可避免會(huì)遇到體制性瓶頸。即便是同屬體制內(nèi)的廣州、深圳和珠海三地的機(jī)場(chǎng)也都分屬不同地方政府控股或持股，獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。從過(guò)去的歷史中我們不難看到，在發(fā)展中各地政府都有自己的打算，其中牽涉復(fù)雜的利益糾葛和城市競(jìng)爭(zhēng)。因此，未來(lái)在大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略中，如何理順發(fā)展格局將尤為重要。

第四，老生常談的空域問(wèn)題。目前，粵港澳大灣區(qū)的機(jī)場(chǎng)群存在空域部分重疊，沒(méi)有統(tǒng)一的空中交通管理，造成空域資源浪費(fèi)。近年來(lái)，隨著粵港澳大灣區(qū)民航航班流量的不斷增加，空域矛盾日益突出，成為制約粵港澳大灣區(qū)機(jī)場(chǎng)群國(guó)際化發(fā)展的重要因素。

以機(jī)場(chǎng)群為單位，對(duì)各個(gè)機(jī)場(chǎng)進(jìn)行功能劃分，能夠大大提高民航運(yùn)輸效率，避免航線混亂，使得大型航空公司能夠在大型樞紐機(jī)場(chǎng)形成規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，低成本航空公司也有一席之地，能夠得到進(jìn)一步發(fā)展。因此，應(yīng)該探索在粵港澳大灣區(qū)打造自由飛行區(qū)，吸引全球航空公司開(kāi)辟航線。充分發(fā)揮香港以及深圳的開(kāi)放輻射作用，利用自貿(mào)區(qū)開(kāi)發(fā)的機(jī)會(huì)，加強(qiáng)與軍方和國(guó)家空管局的合作溝通，爭(zhēng)取空域資源的進(jìn)一步優(yōu)化是擺在發(fā)展面前的一道課題。

第五，粵港澳大灣區(qū)五大機(jī)場(chǎng)如何建立更好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制也十分重要。2019年11月15日召開(kāi)的粵港澳大灣區(qū)五大機(jī)場(chǎng)高層聯(lián)席會(huì)議上，有與會(huì)人員提出了一個(gè)新的問(wèn)題解決思路：即組建珠三角機(jī)場(chǎng)管理集團(tuán)，通過(guò)互相持股，打破五大機(jī)場(chǎng)背后利益主體分割的藩籬。同時(shí)，將現(xiàn)有的A5聯(lián)席會(huì)議升級(jí)，邀請(qǐng)民航局、海關(guān)總署、國(guó)家空管委、空軍等相關(guān)部門的代表，通過(guò)更高層次的協(xié)調(diào)來(lái)減少無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)和資源浪費(fèi)。如果這一設(shè)想最終能落地的話，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看將推動(dòng)灣區(qū)航空運(yùn)輸業(yè)的健康發(fā)展。