工程質量檢測管理體系之探討

李覺明，王光輝

（成都天府新區(qū)建設投資有限公司，四川 成都 610000）

0 引言

2015 年底開始，筆者接手管理第三方檢測機構，對房建與市政、水利水電、公路水運等工程質量檢測管理體系進行了深入研究，結合幾年來的實踐，認為應該堅定 4+1 檢測體系，抽樣與試驗不應分離，建設行業(yè)檢測管理辦法的更新比較緊迫，建設單位委托檢測不應過度要求，強化抽樣管理等。本文就此進行了探討，希望能夠對檢測體系的完善起到助力作用。

1 工程質量檢測管理體系的完善歷程

1997 年 11 月《中華人民共和國建筑法》發(fā)布，2011 年進行了第四十八條的修訂。2000 年 1 月《建設工程質量管理條例》發(fā)布，2017 年 10 月進行了修訂。這些法律法規(guī)對工程質量檢驗提出了明確規(guī)定，迎來了建設、公路水運、水利水電等工程質量檢測行業(yè)管理體系的完善與規(guī)范。

1.1 建設行業(yè)工程質量檢測體系的完善歷程

原建設部 2000 年 9 月 26 日發(fā)布了《房屋建筑工程和市政基礎設施工程實行見證取樣和送檢的規(guī)定》（建建〔2000〕211 號），細化了質量管理條例的見證取樣規(guī)定。2005 年 8 月 23 日原建設部發(fā)布了《建設工程質量檢測管理辦法》（部令 2005 年第 141 號），對地基基礎工程檢測、主體結構工程現(xiàn)場檢測、建筑幕墻工程檢測、鋼結構工程檢測等 4 個專項檢測和見證取樣檢測資質管理做出了規(guī)定，并特別提出了建設單位委托“質量檢測業(yè)務”的要求。至此，建設行業(yè)實質已經建立起了施工自檢、監(jiān)理平行檢驗、建設單位抽檢的三方檢測體系，這套體系沿用至今。141 號令的出臺，對于規(guī)范檢測業(yè)務起到了很好的作用，但是對于怎么執(zhí)行建設單位的抽檢，地方上理解不一樣，做法也有較大的區(qū)別。例如，一些地方存在建設單位委托施工單位代建設單位委托“質量檢測業(yè)務”；存在對“工程質量檢測”的不同定義；存在有別于 141 號文質量檢測資質的地方規(guī)定等，直到 2015 年，得到大幅度改善。住房和城鄉(xiāng)建設部于 2018 年 4 月發(fā)布了新的《房屋建筑和市政基礎設施工程質量檢測管理辦法修訂草案（征求意見稿）》，但是正式文件至今未出臺。GB 50618－2011《房屋建筑和市政基礎設施工程質量檢測技術管理規(guī)范》，JGJ 190－2010《建筑工程檢測試驗技術管理規(guī)范》等規(guī)范對施工檢測管理進行了規(guī)范。

1.2 公路水運行業(yè)工程質量檢測體系的完善歷程

原交通部于 1999 年 2 月 24 日發(fā)布了《公路工程質量管理辦法》（交公路發(fā)〔1999〕90 號）；2000 年 6 月 7 日發(fā)布了《水運工程質量監(jiān)督規(guī)定》（交通部令 2000 年第 3 號）；2005 年 5 月 8 日發(fā)布了《公路工程質量監(jiān)督規(guī)定》（交通部令 2005 年第 4 號）；2004 年 3 月 31 日發(fā)布了《公路工程竣（交）工驗收辦法》，之后發(fā)布《關于貫徹執(zhí)行公路工程竣（交）工驗收辦法有關事宜的通知》（交公路發(fā)〔2004〕446 號），在 2010 年 2 月 25 日發(fā)布 《公路工程竣（交）工驗收辦法實施細則》取代了該通知。交通部建立起了施工自檢、監(jiān)理平行檢驗、監(jiān)督機構檢測鑒定（建設單位按監(jiān)督機構組織要求進行委托檢測）的三方檢測體系，實施細則中的附件《工程質量鑒定辦法》明確了監(jiān)督機構需要檢測鑒定內容與數(shù)量，通過規(guī)范標準對施工自檢和監(jiān)理平行檢驗進行了規(guī)范；2005 年 10 月 19 日發(fā)布了《公路水運工程試驗檢測管理辦法》，對公路水運工程檢測機構資質、檢測試驗活動等做出了規(guī)定，2016 年 12 月 10 日交通運輸部進行了修訂。2017 年 9 月 4 日交通運輸部發(fā)布了新的《公路水運工程質量監(jiān)督管理規(guī)定》，同時廢止了《公路工程質量管理辦法》《水運工程質量監(jiān)督規(guī)定》《公路工程質量監(jiān)督規(guī)定》，檢測體系明確為施工自檢、監(jiān)理平行檢驗、建設單位驗收檢測和監(jiān)督機構驗證檢測的四方檢測體系。四方檢測體系的變化，使建設單位與監(jiān)督機構在檢測方面的法律主體及其責任更加清晰明了。2017 年的工程質量監(jiān)督規(guī)定第二十五條“公路水運工程交工驗收前，建設單位應當組織對工程質量是否合格進行檢測，出具交工驗收質量檢測報告……交通運輸主管部門委托的建設工程質量監(jiān)督機構應當對建設單位提交的報告材料進行審核，并對工程質量進行驗證性檢測，出具工程交工質量核驗意見。”以前需要建設單位根據(jù)監(jiān)督機構的要求以及檢測鑒定辦法委托第三方檢測單位進行鑒定檢測，現(xiàn)在是要求建設單位就“工程質量是否合格進行檢測”和監(jiān)督機構驗證檢測。這些提法與定位是非常準確的，但是《公路工程竣（交）工驗收辦法實施細則》應該及時進行修訂。

1.3 水利水電工程行業(yè)檢測體系的完善歷程

《水利工程質量管理規(guī)定》于 1997 年 12 月 21 日發(fā)布，此時《建筑法》已經發(fā)布但還沒有實施，到 2017 年進行了修訂；《水利工程質量檢測管理規(guī)定》于 2000 年 1 月 4 日發(fā)布（此時《建設工程質量管理條例》還沒有通過），2008 年 11 月 3 日進行了重新制定并以部令形式發(fā)布，2017 年 12 月進行了局部修訂。《水利工程質量管理規(guī)定》明確了監(jiān)督機構對檢測機構的規(guī)劃、管理和資質審查，明確監(jiān)督機構可以委托檢測單位對材料和設備進行抽檢，對建設單位檢測沒有明確提出要求。《水利工程質量檢測管理規(guī)定》是對檢測單位資質審查、檢測活動及其監(jiān)督的管理規(guī)定。2006 年 12 月 18 日水利部發(fā)布《水利工程建設項目驗收管理規(guī)定》，于 2014 年、2016 年和 2017 年進行了修訂。《水利水電工程施工質量檢驗與評定規(guī)程》（SL 176）1996 年制定試行規(guī)程，2007 年修訂，修訂增加了委托檢測機構檢測的內容，明確了建設、施工、監(jiān)理、設計、質量監(jiān)督機構等單位可以根據(jù)需要委托相應資質的檢測機構進行檢測；明確施工單位要按照質量評定標準進行自檢；監(jiān)理平行檢測和跟蹤檢測應該符合監(jiān)理規(guī)范和合同約定；提醒工程竣工驗收前建設單位應該委托檢測機構抽檢。《水利水電建設工程驗收規(guī)程》（SL 223）于 1999 年制定，2008 年進行了修訂，修訂增加了工程質量抽樣檢測內容，即項目法人應該按照項目竣工驗收主持單位的委托要求進行委托抽樣檢測。因此，水利水電工程行業(yè)從 2007 年開始也形成了施工自檢、監(jiān)理平行檢驗、項目主持單位竣工驗收抽檢（項目法人按要求進行委托檢測）+設計檢測+監(jiān)督機構檢測的檢測體系。SL 734－2016《水利工程質量檢測技術規(guī)程》的出臺就更加明確了施工自檢、監(jiān)理平行檢驗、建設單位全過程抽檢、監(jiān)督機構和項目主持單位竣工驗收檢測檢查體系的內容、數(shù)量。

2 堅定“4+1”工程質量檢測管理體系

通過建設、公路水運和水利水電 3 個行業(yè)檢測管理體系的發(fā)展歷程，依據(jù)國家法律法規(guī)，為保障工程質量達標，應該建立起施工自檢、監(jiān)理平行檢驗、建設單位抽檢和監(jiān)督機構驗證檢測的四方常規(guī)檢測體系；同時還要看到項目業(yè)主或者使用方的出于自身利益需求的檢測，這就是“4+1”工程質量檢測體系。

1）施工自檢是《建筑法》和《建設工程質量管理條例》明確的責任與義務，是應該堅定不移地執(zhí)行的法律規(guī)定。

2）監(jiān)理平行檢驗是《建設工程質量管理條例》的明確的責任與義務，建設單位、監(jiān)理單位以及施工單位應該嚴格執(zhí)行。

3）建設單位抽檢沒有法律法規(guī)的明確規(guī)定，但是工程質量涉及建設單位自身利益，同時建設單位也是工程質量驗收中的組織者，也有責任與義務進行適當抽檢，以確保工程質量達到目標要求。

4）工程質量監(jiān)督機構受政府職能部門委托對工程實施各方責任主體和工程實體進行監(jiān)督，根據(jù)實際需要進行必要的檢測，以驗證工程各方責任主體工程質量評定結論的正確性，也是其責任與義務，因此質量監(jiān)督機構進行必要驗證檢測也是應該的。

5）作為項目最終擁有或者使用的業(yè)主或者使用單位，常對一些工程質量存疑。為了工程的使用功能與使用安全，提出一些檢測需求也是正當?shù)睦媸銮螅贫葢摽紤]到。

3 質量檢測管理體系的規(guī)劃與規(guī)范

施工、監(jiān)理單位是法人企業(yè)，建設單位是項目的業(yè)主或者是受托的管理單位，實質也是一個法人企業(yè)，質量監(jiān)督機構則是政府職能部門委托的質量監(jiān)督事業(yè)單位。因此對于四方責任主體的檢測管理行為可以通過規(guī)范標準進行約束與管理，對“4+1”工程質量檢測管理的基本要求可以通過規(guī)范性文件進行規(guī)定。水利水電行業(yè)檢測管理體系是比較清晰明確的，值得借鑒。

3.1 通過部門規(guī)章或者規(guī)范性文件對“4+1”的檢測體系進行規(guī)劃

一定要明確施工單位作為工程施工質量的責任主體，嚴格按照設計、施工、質量驗收、檢測等建設標準進行檢測，是責任，也是法定義務；監(jiān)理平行檢驗是監(jiān)理的檢查手段與監(jiān)督工具，質量驗收必不可少；建設單位與工程質量息息相關，必要的抽檢是應該的，注意對其要求不能過度；監(jiān)督機構驗證檢測是質量監(jiān)督的手段；社會利益相關方有監(jiān)督檢測的需求與必要。

3.2 通過標準明確規(guī)范 4 方檢測行為規(guī)范

施工自檢：設計標準要明確提出設計檢測指標；施工標準要明確試驗檢測體系、施工工藝檢測、施工措施涉及的檢測；質量驗收標準要明確質量驗收檢測內容與數(shù)量；檢測試驗標準要明確檢測取樣、試驗方法、試驗管理等。

監(jiān)理平行檢驗：《建設工程質量管理條例》第三十七條第 2 款很明確地把監(jiān)理單位界定為施工工序和竣工驗收的把關者，第三十八條明確了監(jiān)理人的平行檢驗責任。公路和水利水電行業(yè)監(jiān)理規(guī)范對監(jiān)理人平行檢驗明確提出了檢測內容與數(shù)量要求，《建設工程監(jiān)理規(guī)范》只是規(guī)定通過監(jiān)理合同去約定監(jiān)理平行檢驗的內容與數(shù)量，不過上海、四川等很多地方政府通過規(guī)范性文件或者地方標準明確了要求。

建設單位的抽檢，在法律法規(guī)層面是沒有明確要求的，各行業(yè)管理也是在最近幾年才逐步加大了要求。一是建設單位與工程質量有直接的厲害關系；二是各行業(yè)質量驗收規(guī)范性文件或者驗收標準，建設單位都負有不同程度的組織驗收責任；三是要考慮到建設單位的社會角色與實際能力，開發(fā)商都有一套自己的建設管理隊伍，而工廠、商場、學校等往往就沒有一套完整的工程建設管理隊伍。比較建設、公路水運、水利水電三個行業(yè)的做法，公路水運工程行業(yè)要求建設單位在交工驗收前就工程質量是否合格進行檢測是適當?shù)摹＝ㄔO單位應該根據(jù)自身實際以及對工程現(xiàn)場的把控能力自主決定抽檢的內容與頻率。當然，如水利水電行業(yè)，國家對建設單位的抽檢明確最低的檢測要求也是可取的。

工程質量監(jiān)督機構往往有政府職能部門的一些執(zhí)法授權，進行“雙隨機、一公開”的驗證檢測是很有必要的；對工程實體，對工程安全設施，對檢測機構等進行適當?shù)尿炞C檢測也是必要的；對驗證檢測的標準進行規(guī)范化應該是比較好的做法。

從法律關系上講，建設單位購買的是施工單位代工的建筑產品及其服務，施工單位應該出具檢驗合格證明。因此，4 方檢測行為規(guī)范，應該以施工單位自檢要求為核心，其他 3 方檢測主要是驗證、監(jiān)督。

3.3 規(guī)范檢測單位的責任與義務及其行為

檢測單位是“4+1”工程質量檢測管理體系之中的工程質量檢測踐行者，因此它的規(guī)范非常關鍵。檢測單位的管理主要是單位資質與人員資質，設施設備，樣品抽取到試驗到試驗報告的過程管理等。檢測資質包括了 CMA 計量認證資質和行業(yè)檢測資質，行業(yè)都有比較具體完善的管理規(guī)定，包括對人員、設施設備、試驗及試驗報告等的規(guī)定。建設、交通、水利三個行業(yè)的行業(yè)檢測資質建議在橫向上應該可以出臺互認的規(guī)定。

4 一些檢測管理做法值得研究、完善

全面審視檢測管理體系，從體系規(guī)劃搭建，到各方責任主體的檢測行為，到檢測內容、數(shù)量、結果與影響，有一些做法值得思考，值得改善。

4.1 樣品抽取不應該與檢測試驗分離

正是因為樣品不是檢測單位抽取的，所以才有實質上的“僅對來樣負責”，會造成部分檢測單位的恣意妄為，因為不能區(qū)分工程質量樣品檢測不合格是樣品不合格還是試驗有問題。

建議確定承擔按建設工程質量標準進行工程質量檢測的檢測單位為第六大工程質量責任主體，作為專業(yè)指定分包商與施工單位承擔連帶責任，真正發(fā)揮檢測單位抽樣與檢測的專業(yè)特長；施工合同中附帶檢測協(xié)議文本，檢測費用從施工費用中單列出來，由建設單位直接支付。

4.2 進一步更新完善建設行業(yè)的檢測管理體系

原建設部 211 和 141 號文以及上文提到的兩個檢測管理規(guī)范，構成了建設行業(yè)的檢測體系，但是要真正理解透徹卻是較難的。

4.2.1 準確理解 211 和 141 號文

《房屋建筑工程和市政基礎設施工程實行見證取樣和送檢的規(guī)定》（建建〔2000〕211號）是對具體落實國務院《建設工程質量管理條例》的見證取樣規(guī)定。《建設工程質量檢測管理辦法》（部令 2005 年第 141 號）則是對質量管理條例提到的見證取樣和檢測資質進一步細化。仔細查閱，141 號文最主要的是對檢測的資質管理及監(jiān)督規(guī)定，并沒有否定施工單位見證取樣檢測的法規(guī)規(guī)定，只是額外提出了建設單位檢測的規(guī)定，因此法規(guī)規(guī)定的施工單位檢測義務并沒有任何變化，部門規(guī)章也不能改變法律法規(guī)的規(guī)定。同時，141 號文第二條第 2 款“本辦法所稱建設工程質量檢測（以下簡稱質量檢測），是指工程質量檢測機構（以下簡稱檢測機構）接受委托，依據(jù)國家有關法律、法規(guī)和工程建設強制性標準，對涉及結構安全項目的抽樣檢測和對進入施工現(xiàn)場的建筑材料、構配件的見證取樣檢測。”按照此定義，建設單位委托質量檢測業(yè)務應該僅限于建設標準強制性條文的檢測，僅限于涉及結構安全的 4 個專項檢測的抽檢和見證取樣檢測。應該說，141 號文這樣的規(guī)定是適當?shù)摹τ谀男撘娮C取樣檢測，結合211 號文應該理解為：141 號 及 211 號文規(guī)定的見證取樣，工程規(guī)范里面明確要“見證取樣”的檢測項目，政府明文規(guī)定見證取樣項目。

住房和城鄉(xiāng)建設部 2018 年 4 月發(fā)布的《房屋建筑和市政基礎設施工程質量檢測管理辦法修訂草案（征求意見稿）》第二條第 2 款“本辦法所稱工程質量檢測，是指工程質量檢測機構（以下簡稱“檢測機構”），依據(jù)國家有關法律、法規(guī)和工程建設標準，對建筑材料、建筑構配件、設備以及工程實體質量、使用功能等進行測試以確定其質量特性的活動。”把“工程建設強制性標準”替換成“建設標準”，定義的變化就極大地放大了檢測范圍。這個定義本身沒有問題，但是在此定義下，建設單位委托檢測內容與數(shù)量實質就是施工單位要檢測的內容與數(shù)量，就出現(xiàn)了系列問題：施工單位與建設單位重復檢測；如果施工單位不再做檢測，全部由建設單位委托檢測，那么施工質量真正責任主體即施工單位不用履行法定義務，那么如何界定施工質量安全事故責任？施工單位是否可以認為是建設單位委托檢測有問題才導致工程質量安全把關出問題，導致質量安全事故？

通過法律法規(guī)以及文件出臺的先后次序及其內容，可以看出：見證取樣是施工單位章節(jié)里面的法規(guī)規(guī)定，施工單位理應嚴格執(zhí)行；隨后 211 號文規(guī)定明確了見證取樣的內容、頻率；141 號文規(guī)定了見證取樣和 4 個專項檢測的檢測資質管理，并額外提出建設單位要做強條且涉及結構安全的 4 個專項檢測的抽檢和見證取樣，但是并沒有進一步具體明確檢測內容、頻率等要求。

4.2.2 建設單位抽檢不應過度要求

五方責任主體的工程質量法律責任明確，施工單位是施工質量的責任主體，而建設單位不是，是施工質量的最利益攸關方；建設單位有部分是代建者，尤其是基礎設施與公建項目，其施工質量最利益攸關方是政府職能部門與廣大的民眾；法律法規(guī)并沒有明確建設單位工程質量檢測的質量責任；141 號令并沒有具體明確建設單位該怎么樣委托檢測。建設單位對施工、監(jiān)理單位等有較強的監(jiān)督管理優(yōu)勢，同時要特別注意到建設單位組成差別很大，因此建設單位抽檢應該進一步進行規(guī)范，同時要注意對建設單位檢測要求不應過度。

真正把 141 號令理解透很不容易，因此在 2005 年到 2015 年很長一段時間，各地方執(zhí)行或多或少出現(xiàn)了偏差。對建設工程質量檢測的定義與住房和城鄉(xiāng)建設部 2018 年發(fā)布的檢測管理辦法征求意見稿一致，與 141 號令不一致，所謂建設單位“100 % 檢測”的說法與理解就此誕生，很多人質疑是否造成重復檢測，因此造成了現(xiàn)在檢測方面的執(zhí)行問題；有地方文件提出“施工單位委托檢測機構出具的檢測報告不得作為工程質量驗收資料。”這樣的提法與質量驗收規(guī)范是有沖突的。有地方文件提出“由建設單位委托的檢測報告，才能作為有效的工程質量保證資料、驗收資料、城建檔案歸檔資料……施工單位可以委托相關檢測機構對施工現(xiàn)場質量、建筑材料等進行檢測，檢測結果可以用于工程質量內部控制、材料采購質量控制、施工過程質量控制等，相關資料可作為工程質量保證的參考資料，但不得作為工程質量驗收文件和城建檔案歸檔資料。”建筑產品質量的法律責任主體的義務不清，當出現(xiàn)重大工程施工質量事故時，城建檔案找不到施工單位的檢驗資料，是否合適？是不是可以認為建設單位委托檢測把關不嚴而造成重大施工質量事故？

4.2.3 建設行業(yè)檢測管理辦法適應制度變革的要求變得很緊迫

141 號令從內容上看，主要涉及的是土建和裝飾工程，建設單位抽檢的具體辦法不明確。工程涉及的檢測面特別廣，從內容上說，涉及建筑土建、裝飾、安裝、道路、橋梁等，涉及消防、人防、防雷、環(huán)境（含室內環(huán)境）等；從施工上說，涉及確定參數(shù)、方法的工藝試驗（如焊接工藝試驗，涂料防火檢測，裝飾樣板房空氣檢測等），質量驗收檢測，支模架扣件檢測等施工措施需要的檢測，為處理工程質量問題進行的檢測或者鑒定等。現(xiàn)在，建設階段的消防、人防、防雷等又納入建設行業(yè)管理，新形勢更是要求進行新的制度更新，要求考慮更多更全面的檢測問題。

另外，相應的檢測管理技術規(guī)范也應注意及時修訂。例如：2017 年 9 月《公路水運工程質量監(jiān)督管理規(guī)定》的出臺，對建設單位和監(jiān)督機構的檢測進行了明確定位，相應的《公路工程竣（交）工驗收辦法實施細則》應該及時進行修訂，進一步細化建設單位和監(jiān)督機構的檢測規(guī)定。

4.3 施工單位以及建設行業(yè)的建設單位都應見證取樣檢測

見證取樣的說法來源：《建設工程質量管理條例》第四章“施工單位的質量責任和義務”第 31 條“施工人員對涉及結構安全的試塊、試件以及有關材料，應當在建設單位或者工程監(jiān)理單位監(jiān)督下現(xiàn)場取樣，并送具有相應資質等級的質量檢測單位進行檢測。”因此無論哪個行業(yè)，見證取樣檢測都是施工單位的法定義務。對于建設行業(yè)，見證取樣，施工單位應該按照質量管理條例和 211 號文執(zhí)行，同時建設單位也要按照 211 號和 141 號文進行見證取樣項目的抽檢。

4.4 進一步強化抽樣管理

樣品的真實性與代表性同試驗本身同等重要，樣品與試驗任一個出問題，那檢測就完全沒有了意義。取樣隨意，不原位取樣，不按科學的取樣方法取樣，這些現(xiàn)象很普遍。因此要強化抽樣管理：一是要強化施工、監(jiān)理、檢測等單位對樣品的責任規(guī)定與行為規(guī)范；二是進一步明確科學的抽樣方法，特別要強化原位取樣的規(guī)定；三是強化監(jiān)理見證與跟蹤檢測的規(guī)范；四是強化監(jiān)督機制。

5 結語

總之，進一步完善“4+1”檢測管理體系，就是要依法通過規(guī)范性文件、地方法規(guī)、規(guī)范標準等明確工程建設各方的檢測責任與義務，規(guī)范各方行為，對建設單位檢測要求不宜過度，樣品抽取與試驗不應分離，同時要強調原位抽樣等樣品抽取管理等。建設工程的建設、監(jiān)理、施工、監(jiān)督、檢測單位以及工程的使用者，在工程質量檢測上，能夠清晰地知道需要做什么，應該做什么，怎么正確地做，這就是一個完善的檢測管理體系，這就是所有工程建設者祈愿之所在，也是本文論述之意義所在。