應對新冠肺炎疫情影響的即期、中期和遠期經濟政策建議

國家信息中心 費太安

新冠肺炎疫情傳播呈現全球化、長期化、反復化、不可逆化的特點，對我國和世界經濟均造成重大影響，未來世界經濟、地緣政治、軍事風險等不確定性大大增加。2020年3月27日，中共中央政治局召開會議，在分析國內外新冠肺炎疫情防控和經濟運行形勢時指出，要加大宏觀政策調節和實施力度，要抓緊研究提出積極應對的一攬子宏觀政策措施。疫情正從內外兩方面深度沖擊我國經濟，“急則治標，緩則治本”，當下既需要有力的財政貨幣政策保生存，也要避免應急之策成為將來的隱患。因此，當前從經濟發展規律、現實制約和長遠效率角度考慮經濟政策尤為必要。

一、疫情對世界和我國經濟造成深度和長期沖擊

目前，國內疫情雖已基本得到控制，但歐美等國家和地區疫情進入加速上升階段，世界范圍的傳播還在擴大。不少學者認為此次疫情對經濟的沖擊可能超過20世紀二三十年代的大蕭條，將改變世界發展進程。

(一)疫情傳播全球化、長期化、反復化、不可逆化

截至2020年4月14日，全球共有212個國家和地區存在新冠肺炎確診病例，累計確診病例數已接近200萬例，有21個國家累計確診病例超過1萬例，并且傳播速度還在加快，印度、非洲、南美洲等人口大國或地區疫情出現快速攀升跡象。全球疫情交叉傳播，流行病學專家認為2020年11月份以后我國可能又將面臨疫情的巨大挑戰。疫情帶來的重大影響已經形成并正在加深，具有不可逆性。

(二)疫情對世界經濟造成全局性和系統性沖擊

主要發達經濟體和大型新興經濟體經濟受疫情影響嚴重。截至4月14日，占全球GDP比重超過80%、GDP規模全球排名前20位的經濟體中，有17個經濟體確診病例過萬，其余3個經濟體也均有5000例左右。出于疫情防控需要，這些經濟體經濟也基本趨向全面停滯，造成系統性影響。

(三)經濟逆全球化傾向更趨突出

疫情加劇了世界經濟逆全球化勢頭，無論美國還是歐洲，不少國家基于所謂安全考慮表示產業鏈要回歸本國，日本計劃拿出超過22億美元幫助日本企業遷出中國，主要經濟體相互之間封鎖和貿易戰跡象愈發明顯。由于疫情阻隔加上逆全球化政策，在可見的未來經濟增長過程中，我國出口對GDP的負貢獻、產業鏈補短板將成為長期現象。

(四)受疫情影響我國經濟下滑明顯

2020年第一季度，我國GDP按不變價格計算，比上年同期下降6.8%。規模以上工業增加值同比下降8.4%，全國居民人均消費支出實際下降12.5%，全國固定資產投資同比名義下降16.1%，貨物貿易順差比上年同期減少80.6%。疫情對消費性服務業和出口部門沖擊較大，對中低收入者尤其是農民工群體影響明顯。同時，經過艱苦卓絕的努力，我國疫情防控阻擊戰取得重大階段性成果，經濟活動得到有序恢復，4月份主要經濟指標明顯好轉。但外圍疫情的影響還在持續深化，對外經濟活動的影響仍在持續，經濟全面企穩比較困難。

二、目前的政策思路和改進空間

(一)已出臺的財稅等經濟政策還有改進空間

為減輕疫情對經濟的沖擊，我國連續出臺了多項穩經濟的財稅政策。各地方政府均出臺了相比往年更為龐大的投資計劃。據統計，全國各省份宣布的投資總額近50萬億元。這些投資計劃中，傳統交通、能源等大基建項目仍占據主要位置。但是綜合考慮疫情特點和我國財政經濟情況，目前的經濟政策力度和方式還有不足之處。

一是財稅政策的力度還不夠。目前財稅政策難解中小企業燃眉之急。疫情對實體經濟帶來很大沖擊，中小企業面臨大范圍倒閉風險。中小微企業解決了80%以上的就業，如果大量倒閉，就業勢必會出問題。2020年1～2月份中國增加了近800萬的登記失業人口，這種沖擊還在深化。二是財政收支壓力比較大。2020年第一季度，全國一般公共預算收入同比下降14.3%，全國稅收收入同比下降16.4%，全國政府性基金預算收入同比下降12%。面對經濟下行壓力，減稅扶持政策將進一步減收增支，政府投資也將大大增加政府支出，再加上地方政府債務到期償還等因素，財政收支壓力很大。三是大量基建的投資效率問題不容忽視。新基建里面有不少傳統“鐵公基”的項目。與中央原有的提法相比，新基建已大幅擴容。傳統基礎設施建設中的鐵路、公路、機場、港口、水利設施等項目，不少也出現在新基建的大框架里。城市軌道交通、特高壓是多年的老基建。城市軌道交通項目更是一遇到經濟刺激政策便會浮出水面。有的城市地鐵項目超出實際需求且負債過高，前些年類似項目還因缺乏可持續性未能審批通過。四是新技術項目的投資風險需要重視。新基建中有不少是成長中的新技術項目，技術路線和市場前景不確定性強，投資風險較大。面對風險性較高的項目，國內外經驗都表明應由企業和市場選擇。如果由政府進行投資，項目甄別、運作的風險更大，一旦選擇失誤，大量投資將無法收回。

(二)產權和人力資本是改革開放以來發展紅利的主要來源

改革開放后中國經濟的高速發展，形成的共識是主要得益于體制上由計劃經濟轉向市場經濟，市場在資源配置中發揮了越來越重要的作用。不少學者也指出，技術的快速發展與應用、勞動力的有效轉移與利用等為中國經濟的持續增長提供了重要保障。再進一步，從人類社會幾千年的進步發展史、歷代王朝的興替史、改革開放的生動實踐史，我們不難發現產權的優化配置、人力資源的有效開發，是經濟快速發展、社會安定興旺的內生動力和根本原因。改革開放后，家庭聯產承包責任制改革、國有企業改革、商品房住房制度改革等，為經濟發展帶來了極大的動力源泉；允許城鄉勞動力流動就業、改革高考制度和大學畢業生自主擇業制度、全面對外開放充分利用外部需求等，人力資本得到更廣泛更充分的積累、發揮和利用，為經濟發展帶來了前所未有的活力。

經過近40多年高速發展后，我國經濟進入中高速增長的新常態，不僅速度在轉變，發展基礎、技術條件、外部環境、人力資源等都在相應改變，傳統的產權和人力資本紅利正在削減。

(三)通過產權和人力資本改革推動隱形財富顯性化，釋放超大規模市場潛力是應對經濟下行壓力的有效方式

應對當前經濟形勢，既有宏觀經濟政策思路主要通過刺激消費和啟動政府基建投資來穩增長，中央提出的“六保”(1)“六保”即保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉。新任務是根據實際情況制定的有力舉措。需要配套的是要有龐大的財源，僅依靠赤字、國債或貨幣政策難以滿足或副作用很大。可以研究的另一條途徑是，推動社會隱性財富顯性化，增加居民特別是中低收入者財富，提升消費能力帶動社會投資，實現消費、投資、就業的良性循環。

一是從消費市場來看，我們有著14億人口，并且居民儲蓄率相對較高，經濟政策需要在兜底和安心上做文章，減少一般人群的不確定性和后顧之憂，增加中低收入者的顯性財富。同時，釋放超大規模消費潛力也會形成巨大的需求能力和帶來相應的供給能力。二是從勞動力的數量看，我們有超過8億的勞動力，未來每年還有大量的新出生人口；從人力資本積累看，目前每年大約有800萬大學生畢業。充分調動人的積極性，開發利用好人力資本，會給經濟帶來新的長期活力。三是從經濟結構轉型和生產力發展看，我國農業人口市民化和城鎮化還有很大的提升空間。2019年城鎮化率只有60.6%，遠低于發達國家80%的平均水平。穩步推進城鎮化和農業轉移人口市民化，特別是綠色都市圈建設將會帶動公共衛生、教育、醫療、房地產、基建、環保等諸多行業的發展，這又會帶來需求和投資的良性循環。四是加快數字化轉型，利用我們已有的數字經濟發展基礎和優勢，搶占數字經濟發展先機。數字經濟對疫情后的復蘇、消費、投資、就業、產業升級、消費迭代，制造業、服務業以及城鄉的融合發展，國際競爭力的提升，都有非常顯著的積極作用，是未來經濟的增長亮點。

面對新冠疫情長期、深度、內外沖擊，我們既要有短期應急處置措施，更要有中長期防范風險、提高經濟潛在增長率的重大舉措。尋找關鍵領域深化產權和人力資源制度改革，將疫情風險最小化、隱性財富顯性化、發展動力內生化，激發活力、增加動力、培育潛力，又將為中國經濟帶來新的幾十年發展紅利。

三、即期、中期和遠期經濟政策建議

以產權制度和人力資本為核心，著眼可持續的新增長動能培育，分短期、中期、長期統籌研究儲備一攬子宏觀經濟政策，做好應對新冠肺炎疫情的長遠打算。

(一)即期：以財稅和國資產權改革保生存、減風險

當務之急是恢復被疫情打斷的產業循環和經濟秩序，通過財政貨幣政策幫助那些處境艱難的企業和個人，特別是中小微企業和低收入人群。圍繞國有資產和國有資本產權改革，保障財政經濟可持續性，投融資能夠循環運轉。

創新財政政策，研究一次性、普惠性、差異性救助政策體系。以穩就業為重點，增加財稅政策的靈活度和適用性。一是研究出臺一次性救濟政策。考慮更大幅度的出口退稅，一定期限內降低社保費率，房地產稅和城鎮化土地使用稅減免，提供財政補助金或幫扶基金支持。主要用于救助符合發展方向，處于創業創新期，或者臨時遭遇巨大沖擊，短期資金鏈斷裂的企業。同時，前瞻經濟發展趨勢如果沖擊過大，形成系統性大衰退，短期內財稅政策與經濟的良性循環機制被破壞，將無法起到作用。二是從稅率、課稅范圍、納稅人等稅制主要方面，研究重大普惠性或行業性優惠政策。如針對明顯遭受巨大損失的旅游、餐飲、住宿、文體等，出臺行業性政策。深入評估經濟和財稅互動關系、稅收減免和政策優惠效果。三是對特別低收入群體直接發放現金、低收入群體發放消費券、中等收入群體由工會等提前發放年度購物卡券等。四是增加政策的柔性空間。在實施全國層面的減稅降費和支出幫扶政策基礎上，地方政府對本地企業和人群情況掌握更多信息，非常時期可以考慮賦予地方政府出臺財稅幫扶政策的自主權，可一地一策，一企一策。

改革國資產權實現財政增收減支。一是加強國有資產管理，研究提高國有資本充實財政的領域和額度。逐步提高國有資本收益上繳公共財政的比例。動態編制國有資產、國有資本資產負債表，規范對國有企業和各級國有資產的處置和收益分配。通過增加國家財政收入，增強財政的宏觀調控力度。二是深化混合所有制改革，帶動社會資本投資。國有企業需要資金做大做強，民營企業需要拓寬投資渠道。重點對石油、天然氣、電力、鐵路、通信、金融等領域，加快混改步伐，降低進入門檻，形成撬動社會資本、促進競爭、利益共享的良性局面。三是充分利用社會資本，創建包容市場力量的建設新模式。政府和社會資本合作(PPP)模式前些年調動了社會資本參與基礎設施建設，為地方政府以發展的方式擺脫債務困境提供了新路徑。當前要創新發展政府和社會需求合作模式，更加有效地對社會資本產權進行保護，形成社會資本和地方政府合作的載體，更大限度地調動社會資本的積極性。

創新利用國有資源財富。發揮社會主義制度所特有的優勢，創新國有資源礦藏、水流、森林、土地和其他天然資源等財富顯性化方式。每個公民出生即享有一筆同等份額的國家公共財富，作為自己養老、醫療等的保底資產。將國有資源財富顯性化配置作為特定用途，既不會動搖破壞國有資源，也不至于即時擠兌，但卻可以起到充實居民財富、托底保障的功能，特別是對受疫情影響較大的中低收入者。

(二)中期：利用好人才資源，向人力資本要活力動能

改革束縛人力資源潛能有效發揮的體制機制，充分發揮科技創新、社會服務和生產供給三個領域的人力資源優勢。千方百計穩定外貿出口，結構性降低勞動力生活成本。強化人力資本積累，為經濟發展積蓄后勁。

以機制改革激發科技創新、社會服務和生產供給三個領域生產力。將人才資源與數據經濟結合，提高科技含量，打造數字經濟發展新平臺，推動實現經濟高質量發展，贏得未來發展主動權。一是以人為核心，打破對人才創新的束縛，培育更多具有經濟價值、更利于轉化利用的科技成果。改革科研考評體制，將知識產權與個人職稱晉級等直接掛鉤，科研產生的經濟價值折算為相應科研成果，用于聘期考核和職稱晉升。應用型課題資助可讓企業參與課題申報和結題審核等。二是以實現醫師多點執業為目標，改革醫保支付制度。建立醫師服務費支付新機制和醫師多點執業市場平臺，推動形成多種力量辦醫。正如民營經濟的發展為國有企業改革提供重要支撐一樣，加快醫師多點執業，推動形成多種社會力量辦醫，有望成為深化醫改，解決醫療衛生市場頑疾的重要突破口。三是在基本公共服務預算分配上，國家財政按照上一年度各地常住人口配置公共資源，充分發揮2億農村剩余勞動力的創造力。此次疫情對農民工就業帶來較大沖擊，要發揮大城市對多層次勞動力人群的包容吸納作用，公共資金隨人口走，中央財政民生支出依據各地常住人口為重要計算權重。在就業、醫療、養老等方面，形成全國統籌、異地結轉、覆蓋全國的“保基本”社會安全網。

降低勞動力生活成本，動態調整對外經貿戰略，最大化發揮人力資源比較優勢。對外開放既是過去40多年經濟高速發展的重要條件，也是未來社會發展的重要支撐點。根據我國農村勞動力資源規模數量大、多層次的特征，對外貿易要從單一規模擴張向質量效益提高轉變，從成本和價格優勢向綜合競爭優勢轉變。一是簡政放權探索減稅清費空間，切實降低企業稅費負擔和企業的制度性交易成本。二是繼續高度重視引進外資。考慮人力資本在區域間的差異，賦予地方政府在引進外資中的政策空間，促進引資引技引智相結合，增強對制造業外資的吸引力。三是加快推進各類出口、科技、自貿園區建設，園區建設重點由政策洼地型向有利于交易費用節約型、人力資本積累型轉變，提高經濟內生增長動能和產品綜合競爭力。四是要降低中低收入階層的居住成本。近年居民住房價格快速上漲，不僅加重了居民購房負擔，更加劇了農業人口向城鎮轉移的難度。研究顯示，外出農民工居住支出占生活消費支出的比重為46.9%，降低居住成本是降低勞動力成本、減輕企業負擔、減少城鎮化阻力的重要環節。五是降低“五險一金”繳納比例，改革職工社保制度。目前各地繳納“五險一金”的比例雖有不同，但絕大部分省市的繳納比例都在工資總額的40%以上。相關數據顯示，在與125個國家的社保費率對比分析后，只有11個國家的社保費率超過40%，而且主要是發達的福利國家。六是降低交通成本。我國幅員遼闊，不僅城鄉差距大，東中西部也差距明顯。在高鐵建設運營的同時，我們仍要看到貧富差距的存在，乘坐高鐵出行對農民工等一般打工者而言費用相對較高。建議繼續保留一定比例的傳統列車，保障低收入群體基本的出行通道。

以高質量發展為契機，強化人力資本積累。從總體受教育水平來看，我國與發達國家有明顯差距。根據國家統計局數據，2015年美國高等教育毛入學率為85.8%，德國為68.27%。就勞動年齡人口來看，受教育水平也顯著低于發達國家。有資料顯示，我國勞動者的受教育年限與美國相比，在20歲這個年齡組低29%，30歲年齡組低35%，40歲年齡組低39%，50歲年齡組低47%。農村人口教育水平比城鎮更低。根據三農普資料，在農戶受教育程度上，84%左右只受過初中及以下教育。其中，未上過學和只有小學教育水平的占近45%；受過大專及以上教育的只有3.92%。同時，保障農村人口基本教育尤為重要，一方面，發揮中央財政和中央對官員考核兩個引導機制作用。以列計劃、定時限的方式推動農民工平等享受城鎮基本公共服務，建立農民工隨遷子女平等接受教育的體制機制。另一方面，建立農村地區孩子教育保障機制，不僅要“有學上”，還要“能上學”“能完成學業”。加強對農村勞動力教育和技能培訓。強化對農村勞動力的教育和知識技能培訓，是做大做強我國實體經濟，進行產業結構轉型升級的必備環節。一是平衡人才結構與經濟發展階段、經濟結構的關系。仍需要積極發展一定比例的專科、職業教育，為制造業、生產生活服務業培養所需人才。二是提高務農人員專業技術水平，對從事農業種植或農業產業化工人加強專業技能培訓。三是引導企業和社會組織，加強對城鎮就業務工人員進行職業技術培訓。

(三)遠期：以數字經濟和綠色都市圈作為核心培育新增長極

抓住數字經濟發展機遇，搶占未來發展制高點。構建多個經濟增長極，提高經濟潛在增長率，擴容國內市場。以都市圈產業園區為著力點，推進產業綠色轉型升級，實現可持續發展。

明晰和保護數字產權，推動數字經濟高質量發展。在新時期數字經濟發展與人力資源潛能充分發揮，互為重要支撐，相得益彰。目前，數字經濟、數據平臺在市場和企業層面建設發展得最快最好，而政府在數字技術開發應用方面相對落后。要牢固樹立產權思維，明確政府與市場邊界。具體的研發投資最大可能是由市場主導，政府可在以下三個方面大力推進：一是為市場提供更好的服務——提供規劃、標準、法律，提升政府信息的透明度，聯通各部門的大數據并有序向市場開放。通過明晰和保護各類數據產權，促進數據市場的健康發展。二是政府系統的辦公自動化改造。目前政府部門還遠沒有實現辦公自動化，與國際化企業的數字化差距更大，要加快實現政府系統辦公自動化的軟硬件改造。三是結合事業單位分類改革，創新產權投資收益。出臺指導意見，明確數字化目標，通過明晰產權收益，加快推進公立醫院等事業單位數字化，實現病歷電子化、互通互認以及遠程診療，構建醫師多點執業平臺。在社會領域挖掘類似投資改造項目，既不需要政府全額投資，又具有可觀的投資回報，也是高質量發展的應有之義。

因人利導建設世界級都市圈。未來經濟發展的希望在都市圈，中國經濟增長的新動能、轉型升級、創新驅動，大部分也將出現在大都市圈、城市群。政府要做的基礎而有效的工作是推動優勢效率聚集，消除人力資本等要素的流動壁壘，補齊公共服務短板。一是依托于長三角城市群、長江中游城市群和成渝城市群，把武漢、重慶打造為除上海外的其他兩個特色鮮明、分工明確的全球城市，發揮中心城市的引領作用。將長江經濟帶變成黃金經濟帶，推動長江經濟帶高質量發展。二是統籌城鄉生產要素一體化利用。用地指標和常住人口直接掛鉤，農村集體建設用地和國有土地同價同權同等入市。農民工市民化過程中構建第二推拉力，通過農村土地流轉、宅基地轉讓等提供推力支撐，通過全國社保體系、農民工安居工程等提供拉力支撐。三是依據自然環境承載力等客觀實際，將水資源等作為硬性指標，科學分析評價西部地區資源環境承載能力和開發密度，建立各具特色的區域發展格局。四是做好安全和公共衛生設施配置改造。建設適度規模的傳染病患者收容治療機構、改造老舊住宅小區以及做好防空設施維護等。五是破除各種發展阻礙，提升市場效率。優化都市圈營商環境，消除生產要素流動壁壘。政府引導社會資本加大城市內部和城際重大基礎設施建設，重點推進產業、環保市場、社會事業一體化建設。

以產業園區為重點推動建設綠色都市圈。產業園區承載著我國經濟發展的重要支撐力量，是經濟發展的重要引擎。目前，我國共有168個國家級高新區、219個國家級經濟技術開發區，加上其他類型的產業園區，全國約有2.5萬個產業園區，對國家經濟的貢獻率約為35%。同時，各類產業園區也是污染的集中地，存在資源、能源消耗高，生態環境風險大的特點。產業園區產業綠色升級，是推動綠色都市圈建設的有效抓手。產業園區主要集聚在經濟較發達的長三角、珠三角以及環渤海地帶。以產權改革為重點推進產業園區產業綠色升級，明確政府與園區、園區與企業、企業與企業等各方投資收益保障。一是圍繞重點環節，實施園區差異化改造升級方案。根據原有園區企業的生產方式、物流配送、服務保障、資源利用、污染處理以及土地開發利用等方面的不同特征，制定相應的指導方案，采取不同的綠色化升級推進策略和工作重點。主要有以下三種模式：規劃全新型、深化改造型、網化虛擬型。規劃全新型的生態產業園前期資金投入較高，適合在具有一定資金基礎和招商吸引力的地區發展。深化改造型，就是在現有經濟開發區、工業園區或高新技術園區的基礎上，對園區內企業的技術經濟聯系按照工業生態學原則進行重新整合或引進若干能夠建立工業共生關系的企業。虛擬型工業園區，是在園區之間尋找合適的企業，采用合理有效的鏈接，充分利用各種需求和供給信息，拓展物質的循環，最大限度實現物質集成。二是建立綠色化運轉體系，夯實園區綠色發展的基礎要件。綠色化工業園區的建設和發展需要相應的以綠色化為核心的運轉體系，綠色化工業園區運轉體系主要包括基礎設施、技術裝備、科技創新、信息系統、管理系統、交易平臺、人力資源、聯動機制等方面。圍繞這一運轉體系，各地在中央有關部門的指導下，根據自身基礎條件和具體產業特點，夯實運轉基礎。采取PPP模式等投融資方式，加大基礎設施投入力度。鼓勵企業技術設備更新，提高技術裝備的現代化和國產綠色化水平。采取個體創新與互聯網聯合創新相結合，提高科技創新水平。加大信息化投入，充分發揮信息化在產業融合、互聯網經濟中的重要作用。借鑒西方發達國家產業園區管理的良好經驗模式，提高園區科學化管理水平。協調建立生產要素、科研成果、污染排放等交易平臺，充分發揮市場調節的效率優勢。高度重視產業園區的技術、管理人才，做好人才引進、管理、服務工作。建立多方面的協商協調機制，及時解決跨企業、跨園區、跨部門、跨區域的問題。三是統籌用好中央預算內技改資金和綠色發展基金，推進產業園區重點產業綠色化升級，帶動全社會技術改造和產業升級。四是園區做好外部性較強的公共基礎設施等軟硬件投入維護，逐步建設生態產業聚集區。五是通過貼息貸款、稅收優惠、產品認證等方式鼓勵企業建設行業領先的綠色生產體系和綠色產品體系，政府切實加強對綠色產權的保護。

完善農村產權制度，引導農業農村現代化發展。目前我國農村人口的勞動生產率只相當于城鎮的1/8左右。農業人口的有序轉移，既需要城鎮經濟發展的拉力，也需要農村改革、農業現代化的推力。為此，一是在實踐基礎上不斷完善利用農業社會化服務體系、農業合作社等方式實現農業規模化經營。二是加快探索農地流轉和農村宅基地置換、融資等，為農業人口轉移完善制度條件，構建支撐機制。同時，在土地置換過程中，注意區分等級，土壤的肥沃程度、地塊位置、所處環境等對農業產量有直接影響，不能將優質農田與貧瘠土地同等置換。三是發揮市場機制在農業科技、農業具體經營方面的作用，引導更多社會資源配置到農業，促進新型農業經營方式發展。政府建機制加上市場價格的引導，共同推動農業現代化和農村的繁榮。四是改革財政支農方式，引導農業規模化經營。目前我國財政支農補貼政策是以誰的田地補貼誰，而不是誰種地補貼誰。真正種地的人往往不能獲得多少種地補貼，這實際上既提高了土地流轉的成本，也降低了從事農業的生產者的積極性。通過改革完善財稅支農補貼政策，改按地補貼為按種地人進行補貼，降低農地流轉成本，形成持有土地付出成本和種地收益的格局。改變微觀、分散的糧食生產補貼方式，建立更加宏觀的綜合性補貼引導機制，提高農產品的競爭力和種糧積極性。創新財政支農具體形式，可考慮創建更多農業生產基金，以發揮財政資金的扶持引導作用。