我國國有資本經營預算支出的理性思考

李昌庚

1? 我國現有國有資本經營預算支出范圍

根據2007年發布的《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》規定，國有資本經營預算的支出主要包括：（1）資本性支出。根據產業發展規劃、國有經濟布局和結構調整、國有企業發展要求，以及國家戰略、安全等需要，安排的資本性支出。（2）費用性支出。用于彌補國有企業改革成本等方面的費用性支出。（3）其他支出。具體支出范圍依據國家宏觀經濟政策以及不同時期國有企業改革和發展的任務，統籌安排確定。必要時，可部分用于社會保障等項支出。

對此，2007年財政部發布的《中央國有資本經營預算編報試行辦法》以及2008年國資委發布的《中央企業國有資本經營預算建議草案編報辦法（試行）》等也做了相同或類似的規定。此外，盡管我國各地方立法對此規定也不完全相同，這也是因地制宜的情理之中，但總體上是相同或相似的。

綜合《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》、《中央國有資本經營預算編報試行辦法》、《中央企業國有資本經營預算建議草案編報辦法（試行）》以及全國各地方立法及政策文件規定，我國現有國有資本經營預算支出范圍主要包括：

（1）資本性支出。根據產業發展規劃、國有經濟布局和結構調整、國有企業發展要求，以及國家戰略、安全等需要，安排的資本性支出。主要包括向新設企業注入國有資本金，向現有企業增加資本性投入，向公司制企業認購股權、股份等方面的支出等。

（2）費用性支出。用于彌補國有企業改革成本等方面的費用性支出。比如用于職工安置、身份轉換、政府擔保性支出、其他政府決策因素導致的歷史遺留問題的解決等。[1]

（3）其他支出。具體支出范圍依據國家宏觀經濟政策以及不同時期國有企業改革和發展的任務，統籌安排確定。比如國有企業結構調整和企業重組重大項目聘請中介機構的費用、國有企業外部董事費用以及用于預算支出項目的各項管理費用等。必要時，可部分用于社會保障等項支出。

2? 我國社會轉型期國有資本經營預算支出的理性選擇

從我國現有相關立法、政策文件規定，以及國有資本經營預算制度執行情況來看，我國現有國有資本經營預算支出主要用于國有企業本身，即企業國有資本收益大多又回流到國有企業本身，主要包括解決國有企業歷史遺留問題及改革成本支出、國有企業資本金注入、國有企業政策性補貼等，即資本性支出和費用性支出太多，而較少用于社會保障等公共福利性支出。

對此，學術界有不同看法。有學者認為，鑒于國有企業效益不高，資本性支出不應納入國有資本經營預算支出，國有資本經營預算支出應當向社會保障方面傾斜。[2]也有學者認為，資本性支出完全可以由目前公共財政支出中的經濟建設支出取代，而且將性質屬于國家財政收入的國有資本收益主要用于國有企業是不合理的，也是不公平的。[3]等等。

上述學者的觀點有其合理的一面，甚至在某些方面直面問題的本質。因為作為國家財政收入的企業國有資本收益優先用于國有企業自身，某種意義上說對市場競爭中的民營企業等其他非國有企業是不公平的，有違市場公平競爭原則;而且，投資市場競爭領域的國有企業還存在國有壟斷和低效問題等。在實踐中，這類國家出資企業很容易與其國有資本出資人存在通謀可能性，從而將其收益優先用于企業本身，或存在其他行政壟斷可能，不僅有違市場公平競爭，而且也使國有資本收益未能惠及全民。因此，在我國現有國有資本經營預算制度下，國有資本經營預算的資本性支出要有向社會保障或政府一般公共預算轉移的制度設計，否則影響到資本性支出的合理性。

也有學者將國有資本收益支出分為投資經營性支出和公共福利性支出，如果從全民福利最大化原則出發，國有資本收益結構取決于這兩類支出對全民福利的“邊際貢獻”比較。[4]這從理論上分析應該沒有問題，但在實踐中，國有資本收益用于投資經營性支出容易導致國有壟斷利潤、與民爭利，也容易導致低效率、虧損、浪費，從而原則上不符合國有資本投資方向。國有資本收益再投資原則上主要用于彌補市場失靈，以補充市場機制之不足。因此，上述學者觀點只能作為某一國有企業在一定時期內的個案分析，但不足以普遍適用于所有國有企業。

但我們需要理性的認識到：理論與現實的距離——即決策者受制于現實環境的諸多制約，而不得不尋求較為穩妥甚至折衷的改革策略。具體到國有資本經營預算支出來看，決策者不僅要考慮到我國現實國情下國有企業的歷史包袱、國有企業改革的成本與代價，而且還要考慮到國有企業以外的事情，即社會轉型期社會穩定及其風險系數等多重因素。

因此，對于我國目前市場轉型中的國有企業而言，企業國有資本收益還不完全同于一般意義上的企業國有資本收益。國有資本經營預算支出也有其社會轉型期的特殊性。比如國有企業市場轉型改革收益應當納入財政專戶，以確保國有企業改革成果公平分享。目前，我國推行的國有股減持補充社保基金即是典型例證。

有鑒于此，從我國社會轉型期國有資本經營預算支出來看，解決國有企業歷史遺留問題及改革成本支出，以及必要的資本性支出是需要的，但應當逐漸減少資本性支出，尤其減少甚至避免市場競爭領域的資本性支出;即便資本性支出，應當主要用于國有經濟結構調整、前瞻性戰略性產業發展、生態環境保護、科技進步與技術先導產業扶持、保障國家經濟安全、對外經濟合作交流等，同時做好資本性支出向社會保障預算和公共預算轉移的制度設計;國有股減持收益用于補充社保基金;不斷擴大教育、社會保障及其他民生等公共福利性支出。從我國財政部公布的這幾年中央國有資本經營預算支出表格及相關說明可以看出端倪。

3? 我國國有資本經營預算支出的未來走勢

在我國國有資本經營預算制度存在的前提下，我國國有資本經營預算支出將來要按照特殊企業和普通商事企業進行區別規制，實行不同的預算管理。具體而言，我國國有資本經營預算支出的未來走勢主要包括如下：

3.1? 特殊企業

特殊企業是一類存在于非市場競爭領域，不以營利為目的，主要為社會提供公共產品和公共服務或特定功能業務的國有企業。這類企業一般由政府單獨投資或絕對控股經營。比如中國儲備糧管理總公司、中國儲備棉管理總公司、中國投資有限責任公司、中國郵政集團公司等。作為特殊企業形態的國有企業具有國家公產性質，其預算管理如同行政事業單位，特殊企業國有資本收益分配及其使用原則上實行“統收統支”，由國庫集中支付，優先用于繳納單位，主要用于特殊企業固定資產和技術更新改造以及其他企業發展需要，以彌補財政支出。因為特殊企業并不以營利為目的，主要為社會提供公共產品和公共服務，其存在本身就是惠及國家、社會及其全體公民，是一種變相的國有資本收益分配及其使用形式。而且，特殊企業國有資本收益優先用于繳納單位，可以因此進一步降低特殊企業所提供的公共產品和公共服務收費價格，甚至因此而免費提供公共產品和公共服務，實際上是變相地國有資本收益惠及全民。

3.2? 普通商事企業

一般而言，市場競爭領域的國家出資企業如同私有企業一樣，要求平等參與市場競爭，遵守市場規則。這類企業屬于普通商事企業形態，一般由政府參股或控股投資，并加以嚴格限制，在市場經濟社會中并不具有主導地位。作為普通商事企業形態的國家出資企業具有國家私產性質，這類企業國有資本收益分配及其使用不同于特殊企業優先用于繳納單位并由國庫集中支付的做法。因為特殊企業并不以營利為目的，主要為社會提供公共產品和公共服務，其存在本身就是惠及國家、社會及其全體公民，是一種變相的國有資本收益分配及其使用形式。

普通商事企業的國有資本收益分配及其使用應當更多惠及全民。這是財政立憲主義原則的重要體現。具體來說，這類企業的國有資本經營預算支出主要包括如下：

（1）優先用于公共福利性支出。加大公共產品的投入力度，尤其向教育、醫療、社會保障、公共基礎設施等民生領域傾斜，逐步實現公共服務均等化，從而使國有資本收益盡可能惠及全民。對我國而言，這既是企業國有資本收益的本質要求，也是對歷史欠賬的彌補。這也是國際慣例。比如美國新澤西州等許多州政府所有土地使用收益絕大多數用于州和縣政府及其中小學教育。而且，許多州政府所有土地使用至少在某種程度上滿足目前及預期將來地方需要的所在區域市民的公平分享的機會。[5]美國阿拉斯加州通過成立永久基金會（APFC），將石油資源收入惠及當地公民。又如英國為每個新生兒童辦理教育賬戶等。以上做法基于國情雖非完全照搬，但其價值理念值得借鑒。

（2）在滿足公共福利性支出的基礎上，適當考慮資本性支出。立足于彌補市場失靈，主要用于國有經濟結構調整、前瞻性戰略性產業發展、生態環境保護、科技進步與技術先導產業扶持、保障國家經濟安全、對外經濟合作交流等，但應當盡可能避免或減少市場競爭性領域投資。

（3）其他可能性支出。具體支出范圍依據國家宏觀經濟政策以及不同時期國有企業改革和發展的任務，統籌安排確定。這在不同時期有不同的要求。比如國有企業政策補貼、應對自然災害、突發事件等方面的支出。

最后，需要說明的是，國有資本經營預算支出關系到企業國有資本收益的分配及其使用，是國有資本經營預算制度的核心所在。隨著市場經濟發展到一定程度，國有企業改革到位，國有企業更多以特殊企業形態出現，作為普通商事企業形態的國有企業并不具有主導地位，則有無必要單獨編制國有資本經營預算支出有待商榷，相應的，有無必要存在獨立的國有資本經營預算制度也有待商榷。

注釋：

[1]文宗瑜、劉微：《國有資本經營預算》，經濟科學出版社2007年，第193頁。

[2]思源：《中國財政支出結構的過去、現在和未來》，《炎黃春秋》2008年第4期。

[3]觀點源自：世界銀行北京代表處高級企業重組專家張春霖在“國企利潤、產權制度與公共利益高層論壇”上做的主題報告《國有企業分紅的三個政策問題》（2008年2月24日）。轉引自李曙光等：《國有資產法律保護機制研究》，經濟科學出版社2015年，第300頁。

[4]參見汪立鑫、付青山：《轉型期國有資本收益的公共福利性支出》，《財經科學》2009年第1期，第103-110頁。

[5] See Paul Goldstein， Barton H. Thompson， Jr.， Property Law： Ownership， Use， and Conservation， Foundation Press， 2006， p1059-1061.