自然資源統一登記工作問題解析

姜囡

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

我國生態文明建設面臨資源緊張、人口眾多、人均資源占有量少的問題。同時，自然資源管理權限不清、責任模糊使得濫用和破壞自然資源的問題得不到有效監管。建設生態文明系統以自然資源統一確權登記為制度原點，唯有明確自然資源歸屬及其監管職責，才能實現對資源的有效監管，保證資源的合理開發利用。因此，落實自然資源統一登記工作迫在眉睫，筆者嘗試分析這項工作的難點及其解決方案，以期對工作的開展有所裨益。

一、自然資源統一登記工作面臨的問題

我國自然資源統一確權登記工作在產權制度體系、產權登記范圍、對象等方面有諸多問題，完善自然資源產權相關法律體系，做好自然資源所有權工作，才能有效解決上述難題。

1.現階段自然資源產權制度中存在的問題

現階段，我國自然資源產權規定分散于《憲法》《土地管理法》《草原法》《森林法》等法律中。《憲法》明確了國家所有的自然資源由國務院統一管理，但具體有國務院統一安排工作，由地方政府作為行使主體進行具體管理。但安排給地方政府后，具體由政府的哪一個部門沒有定論，部門權責相對模糊，導致自然資源統一登記工作沒有明確歸屬于一個政府部門，出現濫用或破壞自然資源的問題，沒有具體部門承擔責任。自然資源濫用和破壞行為得不到及時有效遏制，由此而導致的資源匱乏嚴重影響了我國的經濟結構調整進程。唯有明確管理職責，落實部門責任，方能對癥下藥，才能實現自然資源的集約節約利用，促進經濟社會的可持續發展。

2.產權維度下自然資源管理存在的問題

自然資源是國家經濟生活正常進行的物質基礎，失去自然資源保障，無論是經濟生產還是國民生活都無法正常進行。因此，自然資源產權國民共同所有，共同管理保護勢在必行。但目前的情況是，我國自然資源產權主體缺位，法規政策層面產權界定模糊，由此導致了自然資源的“公地悲劇”——在全民保護意識得不到本質的提升情況下，自然資源從公共財產淪為無主財產。對資源使用人的監管缺失，使得自然資源失去有效保護，實際使用人往往追求短期利益，無視可持續發展，竭澤而漁，破壞性開發利用資源導致資源枯竭。上述使用方式在短時間內可是實現巨額利潤，但長此以往國家自然經濟勢必走向衰竭。只有落實好全民自然資源所有權工作，開展自然資源保護管理，充分履職盡責，對自然資源實現有效監管，才能解決上述問題。

3.自然資源確權登記不規范

隨著第三次國土調查和國土空間規劃項目的順利開展，自然資源的空間坐標和面積測繪已基本完成，這為自然資源確權登記工作提供了有力的技術支撐，但對自然資源數量和質量卻存在一定難度。一是自然資源質量界定上缺乏統一標準，以遼寧海棠山國家公園登記為例,涉及該國家公園森林資源的登記包括森林質量、森林數量、森林完整性等。森林質量指標涵蓋森林結構、森林生產力、森林分布、利用率等，同時考慮森林的年齡結構、樹種結構及蟲害情況，在對于這方面的監測上，目前還缺乏郵箱里的技術支撐，只能依靠人力。二是森林數量監測存在難度，森林中的樹木大小各異，對不同種類、不同大小的樹木的數量登記，無法依靠技術完成。三是對于森林的完整性等特征的監測缺乏有效技術手段。

4.登記范圍存在爭議

自然資源統一登記目的在于明確國家所有自然資源、集體所有自然資源和個人所有自然資源間的關系和界限。要實現這個目的，就要明確各類自然資源所有權的主體和范圍，落實自然資源確權登記工作，國家所有自然資源要通過國家確權登記由各級人民政府自然資源主管部門代為行使所有權，集體自然資源所有權應進行確權登記。空間是資源的一種，自然資源范圍應涵蓋自然生態空間，根據現階段國家對土地自然資源確權的規定，確權范圍是國有生態空間范圍，并非國有自然資源范圍，而此前存在一定差距，有些地區在落實自然資源確權工作時將二者混在一起是值得商榷的。如果確權工作范圍一直按國有自然資源，必然會出現一些漏洞，例如借山造林，將林地資源和森林資源、林木資源混淆在意七，但二者所有權歸屬不同，地方政府借林地進行造林。因此，自然資源確權工作中，一定要明確確權范圍，避免借山造林的發生。

二、自然資源統一確權工作的有效策略

1.明確自然資源確權工作對象

如何定義自然資源是確定確權對象的關鍵。現階段，很多地方政府在推進自然資源統一登記工作時，對于自然資源的定義相對模糊，導致工作過程中出現漏洞，引起權屬糾紛。借鑒聯合國環境規劃部對自然資源的定義，即在一定時間和技術下，能夠產生經濟價值，提高人類當前和未來福利的自然自然環境因素總稱。綜合考慮我國目前自然資源管理狀況，對于自然資源確權工作中自然資源應當有天然性和可利用性特征，同時涵蓋產權歸屬和部門監管職責問題，在市場上具有一定價值，缺少其中任一因素，均不能視為自然資源。例如氧氣，可供會呼吸，但無法確權，故不能定義為自然資源。在落實確權工作的過程中，還有很多對象值得商榷，自然資源管理部門應結合實際情況和國家出臺的自然資源確權工作政策，充分理解好自然資源定義，減少工作誤差，清晰權屬界定。

2.明確自然資源所有權的特殊性

自然資源產權涵蓋所有權、使用權、收益權、交易權，具備明確性、排他性、可分離性、可分割性、穩定性等財產權特征。因此，在自然資源確權登記工作中，要在生態效益優先的原則下，正確處理好資源保護工作，保證自然資源的可持續發展。在落實確權工作時，必須明確自然資源產權的特殊性，區分不同自然資源、資源屬性。自然資源主管部門根據實際情況確立高效的產權制度，根據資源的天然性、復雜多樣性，構建多樣化的自然資源確權技術路線，才能達到明確資源產權歸屬目的。如國家林權所有權制度，水源涵養林、水土保持林等防護林應保持共有產權劃分。

3.依法確定自然資源確權范圍

自然資源確權登記應依法依規確定權利范圍，確定國家土地上的自然資源所有權歸屬。在現行法律體系中，涉及到自然資源確權登記的法律有《憲法》《民法通則》《物權法》等，確權工作必須依法開展，依法明確個人所有權和集體所有權，依法保護個人所有權，以不動產統一登記為基礎，通過自然資源確權工作，明確自然資源歸屬。

4.完善登記工作技術

自然資源確權登記工作正在實行階段，亟待相關部門出臺并完善相關技術規范，明確自然資源確權工作需要，借鑒現有技術規范，進行類似法規清理的工作，滿足自然資源確權登記需求。同時考量格格地區的地域差距、環境差距，結合自然資源實際用途，進行差異性登記。在國家資源中還有諸多重點生態功能區、生態脆弱區等重點生態保護區，在落實確權工作時，應將這些自然資源納入重點保護對象，實現有效監管。

綜上所述，保護生態資源問題迫在眉睫。自然資源統一確權登記可以讓資源實現可持續發展，解決統一確權登記中的問題，才能促進國民經濟的穩步發展，故此筆者對上述問題一一列舉并嘗試探尋對策，以期深入推進這項工作。