疫情防控背景下普法效果檢視
——以“大理扣押征用口罩事件”展開

龔柯宇

(四川大學 法學院，四川 成都 610021)

2020年2月6日，大理市衛生健康局(以下簡稱“大理市衛健局”)發布的《應急處置征用通知書》(以下簡稱《通知書》)在網絡上曝光，引發媒體迅速跟進。該《通知書》顯示，9件從云南瑞麗市發往重慶市的防疫口罩，已被該部門“應急征用”。當天下午，云南省政府對大理市政府及該市衛健局予以通報批評。2月24日，云南省紀委監委對五個責任單位與八名責任人進行問責，其中，大理市市委書記免職、市長撤職。“大理扣押征用口罩事件”至此告一段落。

疫情防控既可以說是對國家應急處置能力的一場“大考”；從普法角度觀之，也可以說是檢視普法效果特別是領導干部普法效果的“窗口期”。面對相對罕見的防疫工作、面對因疫情消息與防疫措施而處在消極情緒的民眾、面對原本不會發生或者能被掩蓋的問題，保持習慣的工作方式便成為“如履薄冰”的領導干部本能的應對舉措。而依法辦事是否已成為領導干部習慣的工作方式，即領導干部普法的目標能否得到實現，在防疫期間可以得到更加充分的檢驗。此外，2020年也是“七五”普法(2016-2020)的“收官之年”，可以說，疫情防控既是“窗口期”，也是“總結期”。

通過對“大理扣押征用口罩事件”進行分析，管見以為：已經開展三十余年的這場“普法運動”①，盡管總體上應當予以正面評價，但其在實際效果與國家的期待之間仍然存在“落差”。

一、規劃下的普法期待：為法治鋪路

在規劃下，普法是法治的基礎，它“與中國法治實踐遙相呼應,為中國法治發展推波助瀾,成為中國法治的重要組成部分。”[1]歷次普法規劃中“法治”都作為高頻詞出現。以“法治”一詞②搜索，“五五”普法規劃中出現33次，“六五”普法規劃中出現63次，“七五”普法規劃則出現高達180次。可以說，普法與法治的緊密關系，經過數十年的推動，已經成為共識。

(一)普法為實現法治進行社會動員

盡管在“如何實現法治”、“以何種道路，何種建構實現法治”這些甚至可以說是基礎性的問題上尚未獲得全社會的共識，但在“要不要實現法治”的問題上至少存在肯定共識。[2]而這一共識如何從“有識之士的共識”通過法律在全社會的認同，營造為全社會的共識，這一任務自然便落在“以法治之名”，自上而下大規模開展的普法運動。

從歷次普法的規劃上看，這場普法運動走的是一條從知識到素質再到價值，逐漸遞進的動員道路。其中“一五”普法至“三五”普法為知識傳遞階段，這一階段重在法律知識普及與“掃盲”，讓民眾初步建立法律意識。“四五”普法至“六五”普法為素質養成階段，重在培養運用法律的相應技能，實現從“知法”到“懂法”、“用法”的提升。“七五”普法開始為價值培育階段，意在塑造民眾的法治思想體系，實現其對法由感性認識到理性認同的升華，真正建立起法治信仰。普法規劃在內容上的逐步推進，反映出在整體意義上，我國已完成了知法、懂法、用法等階段性任務

(二)普法為實現法治提供干部儲備

自“一五”普法開始，領導干部便是歷次普法的重點對象，旨在為法治建設培養具備法治思維，能夠依法辦事的各級領導干部。“一五”普法規劃盡管尚未明確重點對象，但將“干部”作為普法對象之一予以單獨列出；“六五”普法規劃則將領導干部擺在“重中之重”的位置。

通過普法進行干部儲備的必要性，某種意義上來說是不言而喻的。從消極方面來看，領導干部在執行公務的時候，更多是以“執法者”和“行權者”的社會人格出現。作為“執法者”，領導干部“執法不依法”的舉動將使法律的權威受到嚴重影響，削弱民眾對法律的信任；作為“行權者”，領導干部若缺乏權力界限的觀念，造成權力濫用，將損害國家機關的正面形象。因此，國家希望通過普法加強對領導干部的法制(法治)宣傳教育，讓領導干部樹立包括權力界限在內的現代法治觀，[3]在“依法執法”中保證法律的權威不被削弱；也使得國家機關及國家公職人員的應有形象不被損害。從積極方面來看，領導干部在普法過程中的積極舉動對于其他民眾參與普法的積極性亦有帶動效果。“尤其在中國的語境下，政府官員往往被看作‘父母官’，他們代表著社會基本的倫理秩序和行為準則，往往具有重要的導向作用。”[4]因此，領導干部組織或參與普法活動，通過宣傳報道能在很大程度上成為其他民眾的行動指南。

二、普法期待與實踐效果的“落差”

普法作為法治建設的重要活動，在推動尊法、守法、“執法者普法”以及塑造法治信仰上都被寄托了很大的期待，在中央的普法規劃和其他文件中多次強調。盡管各地為上述方面的實現投入了大量的人力物力，并在普法形式和內容上進行了許多“接地氣”的創新，值得肯定。然而，檢視大理扣押征用口罩事件，我們仍然要看到：在上述方面，其期待與實際效果之間依然存在“落差”。

(一)遵守上位法期待與“依下位法辦事”的現實悖論

將憲法與國家基本法律，特別是憲法作為優先普及的內容是歷次普法明確規定或“不言自明”的要求。“一五”普法明確規定普及內容為“九法一條例”③；“六五”普法則將憲法和國家基本法律擺在主要任務的“第一梯隊”上。從學理上講，憲法與國家基本法律在效力位階上處于最高的兩個位階，而狹義上的法律本身也僅指“我國全國人民代表大會及其常委會制定的行為規范，以及相應的規范性法律文件。”因此，讓廣大普法對象學習、遵守這些上位法以及“上位法優于下位法”這一保證中國特色社會主義法律體系邏輯自洽的基本原則是普法的“通識”要求與基本期待。

然而，實際運行中還殘留著“法律位階越高，實效越弱”的悖論，這體現在：一些下位法與上位法相沖突；“而像‘紅頭文件’這些根本不能稱之為法律的‘法律’，卻有立竿見影的效力。”[4]41在《通知書》中，為其背書的不僅有《突發事件應對法》和《傳染病防治法》兩部法律，還有云南省政府發布的《云南省突發事件應急征用與補償辦法》(以下簡稱《辦法》)。該辦法第一條規定其是“根據《中華人民共和國突發事件應對法》《云南省突發事件應對條例》等法律、法規，制定本辦法。”而在《云南省突發事件應對條例》(以下簡稱《條例》)第三十三條中，“縣級以上人民政府根據應急處置需要，可以依法征用單位、個人的不動產或者動產”這一規定赫然在列。《中華人民共和國立法法》第八條規定：對非國有財產的征收只能制定法律，這是對全國人大及其常委會專屬立法權的規定。而專屬立法權便意味著：專屬事項只能由全國人大及其常委會制定法律，其他國家機關非經授權不得對專屬事項予以規范。而《突發事件應對法》和《傳染病防治法》并未授權地方人大及政府制定相應法規和規章④，該《條例》及在云南省第十二屆人大常委會第六次會議上就該《條例》進行的說明中也并沒有授權的相關表示，因此《條例》以及根據其制定的《辦法》應當認定為是“未被授權”的地方性法規和地方政府規章，自身合法性存在疑問。退一步講，即使《條例》及《辦法》并未違反法律保留原則，它們在內容上也與上位法相沖突。上是《傳染病防治法》對縣級以上人民政府只能對本行政區物資進行臨時征用的規定，下是《條例》及《辦法》對縣級以上人民政府對物資范圍這一限制條件的解除。大理市政府無視“下位法不得與上位法發生沖突”的法律原則，徑直做出征用決定，也反映出其依《條例》及《辦法》而不依《傳染病防治法》，依下位法而不依上位法的悖論現象。

筆者認為，出現“下位法優于上位法”、“‘紅頭文件’優于法律”這一實踐悖論的背后原因，在于“地方利益優位”和“行政權優位”這一行為邏輯的殘留。在大理扣押征用口罩事件中，大理市政府及衛健局行為的“匪夷所思”或許符合“地方利益優位”的邏輯：扣押急需的口罩，能夠滿足本地方、本部門對口罩的需要，至于其他省份是否更加急需，“與本地方無關”，在所不問。此外，這一事件也反映出“有法必依”已被異化為“找到一部法‘站臺’就可以”，至于所用之法本身是否具有合法性，是否與上位法發生沖突，也不必考慮，可見，這種做法也反映出“行政權優位”這一行為邏輯。

(二)守法期待與執法犯法現象

通過對法律條文及其解釋、立法精神以及典型案件的宣傳，讓普法對象在學習的過程中實現對法律的敬畏與遵守，是“普法運動”的出發點之一。“一五”普法至“六五”普法期間，普法內容便側重于義務性規定，強調對法律的遵守，力圖通過對法律的傳授，抑制“法盲違法”的可能性，形成了“重義務教導而輕權利講授”的傾向。盡管這種“矯枉過正”的做法的確存疑，但這也鮮明地反映出普法對于民眾，特別是領導干部遵守法律的正面期待。

然而，在大理扣押征用口罩事件中，卻出現了這樣一種“知行悖論”，即“知道的越多，越容易不守法。”大理市政府以及作為衛生防疫職能部門的該市衛健局啟動重大突發公共衛生事件Ⅰ級響應后，對于《突發事件應對法》和《傳染病防治法》這兩部Ⅰ級響應和衛生防疫下的專業法，無論是平時儲備還是“臨場突擊”，對于上述兩部法律理應進行學習和遵守。即便是在《通知書》發出前進行合法性檢查并及時采取補救措施，也不失為是守法的表現。而《通知書》的發出以及在網絡上曝光，讓大理市政府及衛健局“知法犯法”“執法犯法”成為部分民眾產生或強化的“標簽印象”。倘若不是因為云南省責令退還扣押物資并處分相關干部而得到及時遏制，這樣的惡劣先例可能讓其他地區出于得利或防衛的心態效仿(甚至出現青島沈陽互扣口罩的謠言)，形成“破窗效應”，導致更多負面標簽繼續產生或強化，產生惡性循環。

(三)“執法者普法”期待與執法不說理現象

國家機關“誰執法誰普法”普法責任制是“各級國家機關在各級黨委的統一領導下，堅持普法先行，堅持普法執法并重，堅持法治宣傳教育與執法實踐相結合，而形成的普法執法一體化發展”[5]的新型普法制度。這一制度一方面是方便讓民眾更加熟悉的行政和司法案件貫穿在普法中，增強普法的生動性和影響力；另一方面是改善以往普法中出現的“執法普法‘兩張皮’”甚至“執法者不知法”的現象。通過“普法”與“執法”之間的聯動，讓民眾在“依法執法”的示范作用下也形成“依法辦事”的行為方式，也讓執法人員作為普法的主體和對象，能夠做到規范執法，成為普法的認同者與示范者。

《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》指出：行政執法人員在行政執法過程中，要結合案情進行充分釋法說理，并將行政執法相關的法律依據、救濟途徑等告知行政相對人。由此可見,國家機關在執法中普法，強調“說理式執法”，是這一制度的應有之義。

而《通知書》中，我們可以看到：至少在三個層面，大理相關職能部門并沒有實現“執法者普法”，還存在執法不說理現象：

一是在告知法律依據上，《通知書》只列出了“《中華人民共和國突發事件應對法》和《中華人民共和國傳染病防治法》”兩部法律的名稱，便聲稱“依法實施應急征用”。然而，這一決定依據的究竟是兩部法律中的哪一條，卻不得而知。

二是在告知救濟途徑上，《通知書》盡管告知相對人如何獲得補償，但并未告知如何通過行政復議等手段進行救濟以及涉及行政救濟的相關法條。就相對人來說，行政救濟是對于違法和不當的行政行為，向行政機關請求矯正的一種救濟。基于任何行政行為都具有違法的可能性，因此告知救濟途徑，既符合國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制，也是行政規范的表現。至于告知補償途徑，則是作為整體的“征用”行為其中的一部分，即無論該行為是否違法，依照《憲法》第十三條第三款的規定，一旦征用就應當進行補償。

三是在自身合法性上，《通知書》本身的合法性存在疑問。在該通知中，“根據《中華人民共和國突發事件應對法》和《中華人民共和國傳染病防治法》”、“依法實施應急征用”的字眼赫然在列。然而，《傳染病防治法》第四十五條明文規定：只有國務院才能“跨省、自治區、直轄市范圍內緊急調集人員或者調用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備”。該事件中，口罩由云南瑞金市發往重慶市，應當屬于“跨省、自治區、直轄市范圍”的物資，根據《傳染病防治法》第四十五條的規定，大理市政府無權進行“緊急征用”。此外，《突發事件應對法》第五十二條也對征用做出了相關規定。該條將征用主體限定在“履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府”，基于當時包括云南省在內的眾多省市都處于重大突發公共衛生事件Ⅰ級響應中，而由國務院行使統一領導和指揮的職能，便是Ⅰ級響應的應有之義。由此可見，大理市政府的行為存在“主體失格”。

由于“征用決定”本身的合法性存在疑問，“無理執法”自然無法實現“說理執法”，也就無法實現“執法中普法”，即使完成了“普法”這一動作，也只能產生“反作用”，為今后的普法制造障礙。

(四)法治信仰的期待與法律工具主義的殘留

法治信仰在歷次普法規劃中的首次提出是在“七五”普法規劃中，分別在“推進社會主義法治文化建設”和“推進法治宣傳教育工作創新”項下規定。法治信仰的提出，是基于以往普法“重義務而輕權利，重知識而輕價值”從而在一定程度上導致“知法犯法”現象的教訓，旨在實現民眾對法治及法律發自內心的認同。

而在大理扣押征用口罩事件中，我們看到的不是對法律的真誠信仰，而是法律工具主義的“陰魂不散”：對于《突發事件應對法》和《傳染病防治法》中涉及有權在本行政區域內緊急調集人員或者調用儲備物資的規定，相關決策者認為可以依照該條文拿到疫情防控時期緊缺的口罩資源，對其有利，便搬出來為其緊急征用行為進行背書。至于位于本地的這些口罩是否屬于跨行政區的物資，則再所不問。看似“合法”而有利，如此便驅使決策者做出這樣的決定。

“法律工具主義是一種關于法律本質和法律功能的法學世界觀和法學認識論。它強調在社會系統中,法律只是實現一定社會目標的工具和手段。”[6]因為其極端強調法律的工具性，忽視法律的目的性，從而成為法治道路上的一大阻礙。法律工具主義并非是簡單地將法律視為工具——因為法律本身和權力均為社會治理的工具——而是指，將法律視為實現(個人)權力最大化的工具(也可稱之為掩護或幌子)。法律工具主義將法律視為實現掌握的權力最大化的工具，當法律規定的內容對其有利，便遵守法律；當法律規定的內容對其不利，便想方設法“鉆”法律的“漏洞”。由此可見，法律工具主義實際上是以純粹功利的視角來看待法律。它本質上依然是將權力視為主要社會治理方式，因為其是將法律作為權力最大化的工具。由于國家權力極端化將導致專制，而彼時權力極端化、“無法無天”的教訓正是開展普法的原因，因此法律工具主義既是需要被法治信仰取代的思維，也是需要警惕出現的對象。自“七五”普法規劃發布起算，提出培育全社會的法治信仰距今已有四年的時間，大理扣押征用口罩事件在反映出法律工具主義依然存在殘余的同時，也在警示培育法治信仰依然任重而道遠。

三、“落差”背后是兩種普法效果認識的差異

(一)差異的存在

通過上述闡述，可以看到普法在期待與現實之間的較大“落差”。而這一“落差”背后，是以司法行政部門為代表的“官方”對普法效果的認識與以普通村(居)民為主體，包括(區)縣以下的政權組織和群眾自治組織、律所等社會組織、專家學者等組織和群體在內的“民間”認識之間的差異。

1.“官方”認識

官方認識認為，普法有其獨特效果，為法治建設提供了重要支撐。這一認識主要有以下兩個層面：

一是在覆蓋面上。官方認為我國的普法活動覆蓋我國各級行政區劃與機關組織，是一場聲勢浩大的教育活動。它已經成為一所沒有休假、沒有特殊門檻的“法學院”，“是中國共產黨人的獨創，是一項惠及全民、功在千秋的壯舉。”[7]

二是在效果上。官方認為普法在幫助法治進行社會動員和人才儲備(參見本文第二部分)的同時，其自身也實現了效果的逐步遞進與升級。“二五”普法規劃提出要在普及法律常識的基礎上“進一步提高干部群眾的社會主義法律意識和民主意識”。“四五”普法規劃中提出“努力實現由提高全民法律意識向提高全民法律素質的轉變”。“七五”普法規劃在回望“六五”普法時認為該階段“全社會法治觀念明顯增強”，并確定“七五”普法將持續著力增強全民法治觀念。由此可見，在官方視角下，普法在“普及法律知識”、“提高法制素養”的基礎上，已進入到“增強法治觀念”的階段。

2.“民間”認識

與官方認識的積極樂觀相比，“民間”對普法效果的認識則顯得更加復雜，大致分為三種認識：

一是認同并積極參與。持有這種認識的人士或是認識到了法治或法律的重要性；或是認為在普法過程中能夠實現自身的社會價值和職業認同；或是基于學習或工作的實際需要。無論基于何種態度，他們在認識上與“官方”大致保持一致，并組織或積極參與普法活動，做“普法明白人”。

二是麻木冷漠。持有這種認識的人士或是認為普法與本職工作無關，組織或接受普法會額外增加負擔；或是因為普法本身存在的培訓考核流于形式的現象而對普法喪失積極性。即便是在推行國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制的情況下，“不少執法司法人員仍然認為普法是附加作業，‘正事’、‘主業’做完了才顧得上。也有不少人認為，普法一向都是專人在負責，‘誰執法誰普法’也應由專人去完成，跟自己關系不大。”[8]

三是鮮明反對。持有這種認識的主要是一些研究普法的學者，他們認為普法行動與法治目標背道而馳。如宋曉認為普法在“意志”、“目的”和“知識”上存在難以消解的悖論，實質上是功利主義和中國傳統法家的“杰作”,阻礙了法治的長遠發展。[9]

(二)差異存在的原因

1.總體思考與細節檢視的差異

官方認識最集中的表現，自然是中央每五年發布一次的普法規劃。既是中央的普法規劃，基于行政系統的科層體系，普法規劃便是通過各地方的基層情況開始收集，層層上報并逐級匯總，最終形成對上一階段普法效果的總體思考，并以此制定下一個五年普法規劃。而在這一過程中，難以避免會出現“信息損失”的情況。個別地區或部門在普法上沒有跟上中央普法規劃步伐，便難以在最終的匯總情況上得以突出反映，也就沒有在普法規劃上予以區別。伴隨著普法規劃一次又一次的制定，落后的差距便越來越大，以至形成“脫節”。

民間由于其認識來源主要是自身生活和輿論，因此更加關注個案和細節。也正因為如此，一方面這樣的視角能夠以“管中窺豹”的方式對普法的實際效果進行查驗，另一方面也會使得認識視野變得狹窄，甚至可能會因為某一個輿論事件而對法律和普法失去信心。

例如大理扣押征用口罩事件的曝光便讓我們看到，在個別地區的個別領域依然停滯在“提高法制素養”這一階段。筆者認為，決策者對于作為《通知書》合法性依據的《突發事件應對法》和《傳染病防治法》有“兩種可能態度”：一是對“第四十五條”“視而不見”。在這種情況下，我們可以認為大理市有關部門并沒有將法作為社會治理的手段，真正驅動其將這一行為付諸公文的，恐怕還是該市政府“研究”決定，與“四五”普法中“實現由注重依靠行政手段管理向注重運用法律手段管理的轉變”相違背。簡言之，大理市有關部門還只停留在前述素質養成階段的“未完成時”。二是只知“有這部法”而不知“這部法有什么”。那么，對于該部法律的了解便還停留在“法條名稱”的階段。“這部法有什么”應處于“法律知識”的范疇，因此大理市有關部門則是停留在前述知識傳遞階段的“未完成時”。但無論大理市相關部門是處于何種態度做出的決定，這均代表著這些有關部門的法治實際水平與“七五”普法中設定的目標存在一定的差距，也沒有達到“七五”普法所宣稱“六五”普法的已有成績。窺一斑而知全豹，得出的民間認識便是：實際普法效果與普法當前目標“脫節”。

2.過程考核與結果評價的差異

在評價上，官方長期以來集中于過程考核，其邏輯是“完成各級普法規劃中的‘規定動作’，應該就能獲得相應的結果。”因此“七五”普法之前的歷次普法規劃都單獨劃分了檢查驗收階段，每五年一次(甚至更加頻繁)、相對短期的內部考核便成為“前七五時代”的常態。盡管在科層體系下，考核能保證職能部門能將普法自上而下順利“落地”基層，但也存在“重過程、輕結果”的弊端：考核實際上是建立在對普法的過程，即“做了什么”的考核，而不是建立在普法的效果，即“做的怎么樣”上。由于普法過程與實效之間本身并不是單一因果推導關系，能否產生實效則受到家庭教育等多種因素的影響，因此以過程來判斷結果理當存疑。大理州曾獲評“‘七五’普法中期先進城市”、“全國‘六五’普法中期先進城市”、“2011—2015年全國法治宣傳教育先進城市”之后，同時大理州司法局曾被通報表揚為“‘七五’普法中期先進集體”。可以說在官方視角下，大理州在普法領域并不是“后進生”。而其在普法上取得的榮譽與在扣押征用口罩事件的表現，相較之下卻有“名實不副”之嫌。這或許可以窺見：“過程導向”可能導致在實際運行中，普法相關職能部門及其工作人員優先滿足考核要求，注重普法過程，至于實施的普法舉措是否真正讓普法對象有所“吸收”，則擺在相對次要的位置。長此以往，其對普法可能持消極態度，影響普法主體以及普法對象雙方的積極性，不利于普法產生實效。

此外，普法現有評價方式本身也存在一些漏洞。例如2019年云南省普法辦要求全省國家工作人員運用在線學法用法和無紙化考試平臺進行學法及考核。既是線上考核，便可以通過“掛機”與考前突擊的方式予以“應付”，而實際上其法律知識水平并沒有獲得明顯提升，未能實現考核期待。

與之相對，民間認識則是通過結果來評價普法效果的，其邏輯是“沒有出現諸如‘知法犯法’的負面報道時，推定普法效果是好的，而只要出現這樣的負面報道，便會對普法效果產生懷疑。”一次違法扣押口罩的行為或許就能讓成百上千的普法活動所產生的正面效果被消解。

(三)小結

普法期待的“落地問題”背后，是官方認識與民間認識之間的矛盾。需要補充的是，官方認識與民間認識是普法主體與普法對象是基于各自的立場與視野而產生的，因此兩者既各有優勢與局限，其差異也將必然存在。盡管如此，縮小這一差異卻是可行的。如何讓官方已經為組織、參與普法活動投入大量精力與物力的情況下，實現“事半功倍”而非“事倍功半”、如何能通過社會調查等手段對普法效果進行事中分析而不必讓民眾等到問題出現時再進行反面觀察、如何讓民眾在個案中能感受到公平正義從而認同普法、踐行法治，這些問題的解答或許能成為縮小差異的“突破口”。

四、反思

“抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。”而治理能力的重要內容之一，便是加強普法能力現代化。而在疫情防疫期間出現的大理扣押征用口罩事件，既反映出一些職能部門“不顧大局”的不良作風，也反映出在普法上，其實效與其目標之間仍然存在“落差”，以及落差背后兩種普法效果認識的差異。

“對于轉型時期的中國而言，在國家與社會不斷分化的大背景下，讓社會和公民充分參與便是實現法治建設的重要環節，而普法教育正是實現國家、社會和公民互動的重要途徑和載體。”[10]作為我國法治建設的“助推器”，普法經過三十余年的開展，已經完成了知法、懂法、用法等階段性任務，但大理扣押征用口罩事件則反映出：在新冠肺炎疫情這樣的新情況出現時，與普法期待不一致的新問題仍然會出現。由此可見，普法目前存在的瑕疵具有長期性、社會性和系統性，涉及到國家治理能力現代化的問題。如何以國家治理能力現代化推動普法能力現代化，進而能以普法能力現代化反推國家治理能力現代化的最終實現，應當成為理論界進一步研究與解決的方向。

注 釋：

①普法是我國政府為了普及法律知識、增強法制素質以及塑造法治價值而開展的專項活動。每五年由中宣部、司法部發布普法規劃，至今已開展七個普法規劃。由于這是國家自上而下的一次主要通過行政手段普及法律知識、增強法治素質、塑造法治價值信仰，力圖實現各層級、各領域的社會秩序穩定，法治道路認同的政治動員，其鮮明的政治動員特點使得理論界以“普法運動”來指代這一活動。

②搜索結果中可能包含“依法治理”、“依法治國(省、市等)”等詞條，由于這些詞條都能為“法治”一詞所涵蓋，故不作區分。

③“九法一條例”分別是憲法、刑法、刑事訴訟法、民事訴訟法(試行)、婚姻法、繼承法、經濟合同法、兵役法、治安管理處罰條例和“一五”普法期間通過的民法通則。

④盡管《突發事件應對法》第十七條第二款規定：地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府有關部門根據有關法律、法規、規章、上級人民政府及其有關部門的應急預案以及本地區的實際情況，制定相應的突發事件應急預案，但應急預案并不等同于地方性法規和地方政府規章。