構建農村環境標準化體系的對策研究

●宋成軍 付 饒 徐志宇 張 斌* 孫仁華 李冰峰 石祖梁

一、引言

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，這是做好新時代“三農”工作的總抓手。農村人居環境整治工作被認為是實施鄉村振興戰略的首場硬仗。2018 年2月，由中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發的《農村人居環境整治三年行動方案》指出，“改善農村人居環境事關全面建成小康社會，事關廣大農民根本福祉，事關農村社會文明和諧”，強調要健全治理標準，特別是農村生活垃圾和污水治理技術、施工建設、運行維護等標準規范，要求制定農村垃圾治理條例、鄉村清潔條例等地方性法規規章和規范性文件。標準不但是評價是否達標及管理質量好壞的基礎，也是執行層面的具體參照。相關技術和排放標準制定的科學性、經濟有效性對保護和改善環境具有重要現實指導意義。長期以來，我國主要關注城市環境治理問題，對于農村環境的關注和投入相對較少，2018 年以來的農村人居環境整治行動取得了一定的成效，有效遏制了農村人居環境持續惡化的趨勢，但總體上我國農村環境質量水平仍較低，治理標準極不完善。當然，這也與我國農村環境特征有關。一是我國農村人口居住分散，全國幾億農村人分布在200 多萬個自然村，分散治理的成本相對較高；二是農村環境污染源成分與城市不同，特別是垃圾或水質指標成分，需要采用不同的技術體系；三是農村環境管理涉及的環境要素和利益主體較多，農村環境治理體系比城市更為復雜。推進農村環境質量排放控制的精細化、科學化發展，是建立和完善農村環境國家質量技術標準體系的前提和基礎，是加快改善我國農村環境的重中之重。因此，在三年農村人居環境整治行動取得階段性成效的基礎上，加快構建符合我國農村發展狀況特點的環境標準體系對于進一步提高農村環境質量具有十分重要的意義和價值。本文系統梳理了我國農村環境標準化的進程，分析了現有標準體系存在的主要問題，并借鑒國際發達國家的經驗做法，提出了適應我國現階段發展水平的農村環境標準化體系框架設計。

二、我國農村環境標準化建設進程

黨的十八大以來，我國政府高度重視生態文明建設，對農村環境污染的重視程度持續提升，各級政府加快推進農村人居環境整治、農業面源污染治理、農村環境綜合整治等重大農村環境治理行動，各界社會團體和廣大人民群眾積極參與。在各方面的共同努力下，我國農村人居環境質量不斷提升。截至2019 年底，我國80%以上行政村的生活垃圾已得到有效處理，22%的行政村的生活污水得到處理，畜禽養殖廢棄物綜合利用率超過70%。在此過程中，農村環境保護體制機制逐步建立，農村環境監管能力明顯提升，各類治理標準和技術規范逐步制定，但總體水平仍然較低。

（一）農村人居環境質量標準地方先行

一直以來，我國農村人居環境管理的基礎較為薄弱，部分標準體系參照了城市管理的相關標準。如2006 年原衛生部、國家標準化委員會批準發布的《生活飲用水衛生標準》，2011 年原國家質檢總局和標準委發布的《人居環境氣候舒適度評價》，要求城鄉居民生活飲用水衛生標準、人居環境氣候標準同標。但考慮到成本的經濟性和地區環境差異性，農村人居環境質量的標準鼓勵由各個地方制定并示范。如北京、浙江、山西、寧夏以及河北等地區先后制定了符合自身發展特點的村鎮和農村生活污水排放地方標準；2018 年生態環境部、住房和城鄉建設部聯合印發了《關于加快制定地方農村生活污水處理排放標準的通知》，這標志著我國農村生活污水處理排放終于有了國家標準，隨后全國更多地區紛紛制定了農村生活污水排放的地方標準。為有效防治畜禽養殖業產生的廢水、糞污和惡臭等環境污染，國家制定了畜禽養殖業污染物排放標準，并按照不同的集約化養殖規模分別設定了水污染物、惡臭氣體的最高允許日均排放濃度、最高允許排水量，以及畜禽養殖業糞污無害化環境標準；以該標準為基礎，浙江、上海、山東、廣東等地根據當地情況制定了相應的地方標準。2015 年，浙江省出臺了全國首個生活污水治理設施出水檢測方法地方標準，對水質檢測及其結果報送、評價和應用進行了規范。2018 年，浙江省又率先發布了我國首個以農村生活垃圾分類處理為主要內容的省級地方標準——《農村生活垃圾分類管理規范》，這標志著浙江農村生活垃圾分類開始由粗分向精分邁進，開始由原有的集中收集有效處理體系向分類投放、收集、運輸、處理體系轉變。

（二）農村人居環境建設技術規范不斷完善

排放標準與人居環境設施的建設密不可分。農村生活垃圾污水等處理設施的建設是農村人居環境建設的重要部分，也是公共財政投資的主要內容。近年來，我國農村污水處理技術不斷完善，住房和城鄉建設部先后印發了《村莊整治技術手冊》和《村莊整治技術規范圖解》，提出了包括公共環境整治、村莊綠化、排水設施與污水處理、坑塘河道改造等12 項整治技術要求。住房和城鄉建設部2010 年印發的《分地區農村生活污水處理技術指南》，還針對東北、華北、西北、中南、西南、東南等六個地區的地理、氣候和經濟社會發展條件，提出了農村生活污水特征與不同的排放要求，提供了排水體制、處理技術選擇方案，明確了農村生活污水處理設施的運行管理要點。原環境保護部2010 年印發的《農村生活污染防治技術政策》，為農村生活污水的規劃和設施建設提供了技術指導。2010 年，浙江省湖州市安吉縣率先提出將標準化應用于美麗鄉村建設，開創了農村環境標準化建設的先河；以此為藍本，2019 年國家市場監督管理總局、國家標準化管理委員會聯合發布了《美麗鄉村建設評價》 國家標準（GB/T 37072- 2018），提出了美麗鄉村建設評價的評價原則、評價內容、評價程序、計算方法等，為開展美麗鄉村建設提供了框架性、方向性技術指導，使美麗鄉村建設有標可依。2020 年初，市場監管總局（標準委）先后批準發布了《農村三格式戶廁建設技術規范》《農村三格式戶廁運行維護規范》《農村集中下水道收集戶廁建設技術規范》等3 項推薦性國家標準，有效填補了農村改廁建設無標可依的空白，消除了農村戶廁缺乏管護的瓶頸，為加快推進農村廁所革命、做好農村戶廁和糞污處理銜接奠定了重要的技術規范基礎。

（三）農村人居環境管理規范逐步建立

自2013 年第一次全國改善農村人居環境工作會議以來，各部門、各地區都進行了積極探索實踐，我國農村人居環境建設取得了長足進展。2014 年，國家標準化管理委員會在北京召開全國農村人居環境改善標準化研究項目工作座談會，全面研究探討了農村人居環境改善標準化研究工作涉及的具體內容和主要目標，將農村人居環境管理的重點研究領域確定為三大部分，即農村基礎設施和生態環境治理、農業社會化服務和產業化經營、農村公共服務運行維護和社會管理，并提出要結合農村綜合改革標準化試點工作，積極開展標準體系及重要標準的前期研究工作，為有效改善農村人居環境提供技術支撐。2016 年，住房城鄉建設部印發了新版《中國人居環境獎評價指標體系》，評價指標體系包括基本指標體系、城市實踐案例和基本條件三部分內容，基本指標體系由居住環境、生態環境、社會和諧、公共安全、經濟發展和資源節約等六大類65 項指標及1 項綜合否定項組成，但該標準仍然以城市為主體，農村環境問題關注較少。2016 年，原國家林業局頒布了《LY/T 2586- 2016 空氣負（氧）離子濃度觀測技術規范》,規定了空氣負氧離子濃度觀測監測指標、設備與等級等技術要求，填補了國內空氣負（氧）離子濃度監測技術規范的空白，對推動全國空氣負（氧）離子監測工作標準化的開展具有重要意義。2019 年，陜西省在全國率先開展省級農村人居環境整治標準化試點，發布了《村莊環衛保潔服務規范》《農村人居環境村容村貌治理要求》《農村人居環境生活垃圾管理要求》《農村人居環境廁所要求》《農村人居環境污水治理管理規范》等涉及人居環境的五項陜西地方標準，開啟了地方層面的新探索。

三、我國農村環境標準化中存在的問題

盡管我國的農村環境標準化在質量標準和技術規范等方面做了大量努力，一系列政策法規措施也相繼出臺，但總體來看，農村環境欠賬仍然比較多，還有40%的行政村沒有集中供水，大部分的村內道路還沒有硬化，對生活垃圾污水進行處理的村莊占比還比較低。我國農村人居環境標準化領域也還存在一系列突出問題，農村環境保護方面尚未形成一套質量標準和可操作的技術及管理規范。

（一）國家層面缺少完整的農村人居環境法規體系和管理機制

目前，我國農村人居環境治理方面的國家頂層設計和法律法規并不健全。如農村污水處理排放標準規范缺乏，尚難以根據農村污水的化學成分，采取有針對性的治理方案。從農村污水處理管理上看，由于歷史和體制機制等多方面原因，農村污水處理的責任和管理主體尚不清晰，不同的管理主體責任不同，目前很多縣域層面水利部門、農業部門、環保部門權責和管理不清晰的問題比較突出，還存在計費方式不規范、收費標準不統一等問題。從農村生活垃圾處理管理上看，目前很多地區的管理機制單一，以鄉鎮管理為主，村兩委和農戶的參與積極性沒有調動起來，也缺乏統一標準，資金支持較弱，管理效果較差。相比城市生活垃圾管理，由國務院、省市人民政府、城市管理委、區人民政府、區市政市容委、街道辦事處，發展改革部門、建設管理部門、商務部門、環保部門、產業管理部門等多部門綜合協同管理，城市生活垃圾管理體系龐大，城市生活垃圾的管理效果比農村生活垃圾管理好很多。

（二）農村人居環境治理技術層面的標準體系尚待健全

從生活污水治理來看，農村生活污水排放技術管理體系尚未成形。我國城鎮污水處理設施污染物排放較為完備，已頒布并正在執行的水污染物排放標準約35 部，但農村處理標準嚴重缺乏。部分省份也出臺了一些農村生活污水排放標準或相關技術要求，如寧夏、福建、江西等三省區已出臺了農村生活污水排放標準，北京、浙江、江蘇、湖北等省市出臺了地方農村生活污水處理實用技術指南、技術導則等相關技術要求。但是，國家層面目前還沒有排放標準制定指南或最低排放標準，這造成了地方確定工藝和建設標準困難，對工程的設計、施工、評價、驗收也缺乏統一技術規范，有的地方缺乏技術經驗，照搬城市，造成建設成本高、出現運營成本無法維護等情況，造成了財政的直接浪費和損失。從國家層面，仍然缺少專門針對農村生活污水處理設施污染物排放的控制指標和限值數據，污水處理設施出水水質缺乏相應的國家檢測方法與評價方法。從生活垃圾來看，農村生活垃圾處理缺乏完善的標準體系。2008 年以來，我國農村生活垃圾相關技術政策和標準加速出臺，如《農村生活污染防治技術政策》《農村生活污染控制技術規范》《村鎮生活污染防治最佳可行技術指南（試行）》等技術標準相繼出臺，但總體上，農村生活垃圾收集、處理、資源化利用、檢測監測等標準數量仍然較少，農村與城市不同，農村生活垃圾的管理有著天然屬性和環境優勢，不能簡單地對城市生活垃圾標準進行照抄，應該發揮農村的優勢，將農村生活垃圾管理走在城市的前面。從村容村貌來看，農村村容村貌標準規范嚴重缺乏。2008年，住房和城鄉建設部制定了《城市容貌標準》（GB 50449- 2008），但十多年過去了，仍缺少針對鄉村村容村貌的標準，還未從居住環境、生態環境、社會和諧、公共安全、經濟發展和資源節約等方面對鄉村村容村貌進行規范化，這與國家鄉村振興戰略中要求“鄉村生態振興、鄉村生態宜居”等美麗鄉村建設要求極不相稱。

（三）農村人居環境監測和管理運行亟需標準化

監測和管理的完善和制度化是標準執行的必要條件和效果保證。但目前全國層面尚缺乏一套農村人居環境評價指標，還沒有形成系統的農村人居環境公共服務運行標準化體系。從省級執行層面，有的省市雖然探索了執行標準，但是仍然缺乏檢測和考核標準，僅有四川省、江蘇省和四川廣漢市針對農村公共服務運行維護項目制定了地方標準和區域性地方標準，初步探索建成農村公共服務運行維護標準體系。但在農村人居環境監測尚未全面開展，也沒有形成全國層面的農村環境衛生監測體系，農村環境健康危害因素不明，無法及時掌握農村生態環境質量狀況和變化情況，不能科學評價農村生態環境衛生狀況，有效保護群眾身體健康。

四、國外農村環境標準化措施經驗

二戰后，發達國家的農村建設總體上先后經歷了農村生活基礎設施建設、農村環境治理、鄉村景觀美化三個階段。這個“三階段”規律在我國不同經濟發展水平的農村地區也有所體現，目前我國大部分農村地區處于基本生活設施建設的后期和農村環境治理的初期，浙江、江蘇等地區的部分農村已進入鄉村景觀美化階段。發達國家在農村建設過程中建立了大量的環境技術標準，形成了完善的環境保護法律法規，其成功的措施經驗對完善我國農村環境標準體系具有一定的啟示。

（一）建立完善的可操作的農村環境保護法律法規

美國很早就制定了《資源保護與回收法》，美國環保局更是制定了上百個關于固體廢物、危險廢棄物的排放、收集、貯存、運輸、處理、處置回收利用等的規定、規劃和指南，形成了十分完善的固體廢物管理法規體系。如美國環境保護局建立的《分散處理系統手冊》、《分散處理系統管理指南》等50 多個不同行業技術指南、60 多個自然和農業保護工程技術標準，為制定污染物排放限值和環境管理提供了重要技術支持。針對污水處理，日本是目前唯一一個有兩套法律的國家，歐盟、美國等經濟體的污水處理都只有一套法律，既管城市，也管農村或者分散地區，只是根據規模劃分不同的情況。日本根據城市和鄉村的布局差異，建立了兩套不同的污水處理法規體系，其中城市適用《下水道法》，鄉村適用《凈化槽法》。同樣，日本對垃圾分類也有著嚴格的要求，對垃圾收集和具體投放時間都有嚴格的限制，涉及垃圾處理的法律有《廢棄物處理法》《容器包裝再循環法》《循環型社會形成推進基本法》等，這些法律法規對遏制廢棄物的排放，并對廢棄物進行適當的分類、保管、收集、運輸、再生和處理發揮了重要作用，既減少了廢棄物的產生，也促進可資源的循環利用，保持了清潔的生活環境。德國對農村建筑風格做出規范要求，要求保護傳統建筑與風格，形成各有特色的鄉村風光，其《建筑法》對涉及有關建筑的各個方面都做了明確具體規定，新建建筑嚴格實行建筑招標，州一級的建設招標，既要執行《建筑法》，還要遵守歐盟建筑指南。

（二）注重技術研發和標準化的指導體系建立

美國在農村環境指導方面可謂是不遺余力，建立了以鄉村設計導則為標準和依據的鄉村發展建設導控體系。在上位政策法規的基礎上，美國鄉村設計導則以規范性的條文和圖示進一步明確和解釋了鄉村建設的發展方向，以引導和控制鄉村空間環境與風貌特色，保障和規范美國鄉村設計、建設和管理全過程。美國要求私人建房時必須包含污水處理系統，農村分散污水處理設施與城市污水處理廠使用相同的污水排放標準。目前，美國的分散污水處理系統主要包括兩種形式：一是原位處理系統（Onsite wastewater treatment system，OWTS），通常由化糞池和土壤瀝濾場組成；二是群集處理系統（Cluster wastewater treatment system，CWTS），用于兩戶或兩戶以上的污水收集和處理系統。德國的分散污水治理，主要采用化糞池+ 由介質層和植物組成的滲濾（濕地）系統。德國的分散污水處理體系具有三個方面的顯著特點：一是裝備化，制作成可現場安裝或組合的裝備。二是標準化，頒布了相應的歐洲或德國的技術標準和安全標準。三是規范化，有專門的認證機構按照相應的標準對各類設備進行嚴格檢測，以保證產品質量。日本的農村生活污水處理主要有三種模式，即家庭凈化槽、村落排水設施和集體宿舍處理設施，其鄉村90%的污水都是通過凈化槽處理。日本在1969 年實施的《建筑基準法》中規定了凈化槽的構造標準，在1983 年頒布的《凈化槽法》中對凈化槽的維護、清掃、檢查做了明確規定，日本環境省也頒布了凈化槽維護檢查技術標準、清掃技術標準、使用準則、凈化槽施工技術標準、凈化槽出水技術標準等一系列相關規則。日本針對生活污水處理的凈化槽技術已較為成熟，并形成了一套比較完善的技術標準體系和服務體系。德國針對垃圾處理進行了單獨立法，在生活垃圾技術條例中對堆肥廠提出了一系列明確的技術要求，對堆肥產品的質量也規定了相關的技術標準。

（三）注重環境保護的財政支持和補貼政策體系的建立

在政府補貼方面，歐盟逐漸調整補貼方向，開展將環境保護作為新農業補貼政策體系的核心，建立以農業生產環境指標為依據的獎勵機制，將各類補貼向自愿簽訂農業環境協議5 年以上的農民傾斜。歐盟鼓勵農民采取綠色生態經營方式，采用退耕還林、退耕還草等措施，減少農藥化肥使用，降低農業生產對周圍環境的破壞。根據歐盟現有政策法規的有關規定，歐盟任何一個地區在使用歐盟農業農村發展基金過程中，必須不少于25%的農業農村發展基金用于土地管理和改善農村環境。美國在環境補貼方面也采取了一系列的支持政策，聯邦政府授權環保署為預防、減輕水污染的各級機構提供資金援助和技術措施，以削減農業面源污染。1933 年迫于生態環境惡化和農產品過剩的雙重壓力，美國開始實行耕地休耕計劃，1986 年開始，美國正式建立較為完善的耕地休耕制度（Conservation Reserve Program，CRP），迄今美國陸續頒布實施了20 個農業法案，其中多數法案都有涉及耕地休耕及其補償政策，逐漸建立了以環境效益確定補償對象的評價體系和補償政策體系。在農村垃圾處理支持方面，美國政府重點是對農村公用設施的資助，但并非提供全部建設資金。如美國政府每年從農業聯合稅中拿出幾十億美元用于開展農業面源污染治理和資源保護工作，對各類治理項目投入70%~80%的資金補貼。與此同時，美國各州政府也都為面源污染治理設定了專項開支。目前，對于實施農村污水和垃圾處理項目的非營利的鄉鎮組織，美國政府直接提供撥款以提供技術援助和訓練，對于在農村地區從事污水和垃圾處理的企業則可以獲得美國政府貸款支持，以改善和建設企業運行設施。

五、提升農村環境標準化的對策及建議

總體上，目前我國農村人居環境方面最突出的矛盾是垃圾污水帶來的環境污染和“臟亂差”問題。因此，今后一段時間內，農村人居環境整治仍需聚焦農村生活垃圾污水治理和村容村貌提升等重點領域，著力構建全要素、全鏈條、多層次的鄉村生態宜居標準體系，加快推進集中整治。鑒于農村人居環境質量技術基礎薄弱，尤其需要分區域分領域加大關鍵共性技術和政策的研發和投入，通過人居環境改善助力鄉村振興戰略的深入實施。

（一）應盡快完善農村人居環境治理相關政策法規體系和管理機制

管理體制上，從中央層面鼓勵并試點部分省市，在示范省建立農村人居環境治理的多中心治理結構。可建立起三級同治的體系，鼓勵示范省政府、市政府以及鄉鎮政府共同承擔農村生活污水、農村生活垃圾共治職責，即三者均參與和承擔三年計劃的制定，但在管理上有不同的職能劃分。以農村生活垃圾為例：各鄉鎮根據其三年規劃分析自身垃圾的物質流，并制定資源循環、垃圾處理設施協議等目標及具體措施；市級政府負責目標的制定、指導性計劃的制定、數據統計、協調鄉鎮合作、技術支援等；省級政府負責更高層面的監督和檢查工作；中央政府負責試點工作的布置統籌等宏觀把控工作。

政策法規方面，針對農村生活污水治理，亟需頒布出臺農村污水管理條例、農村污水排放管理標準，并要求不同地區針對農村污水處理的區域性規劃。例如在山區或丘陵地區，當建設集中收集管網難度較大時，可因地制宜采取原位治理等可行技術模式。從滿足“三農”事業發展需求的角度考慮，制定農村污水排放治理法規和標準的制定主體應該由農業部門牽頭，并協同環境部門、住建部門共同起草。針對農村生活垃圾管理，亟需加快建立一個全面、精準的法規政策及標準體系，以指導我國農村垃圾管理分類工作，進一步細化垃圾管理的類別、投放、收集、運輸、處置等。建議盡快出臺農村生活垃圾管理辦法及細則，讓省級政府及地方政府有法可依，能更有效地落實工作。

（二）建立以優化資源回收為主的農村人居環境治理標準體系

在農村生活垃圾處理方面，一是加快建設集收集、運輸、處置為一體的基礎設施，并與垃圾分類試點做好銜接，逐步推進垃圾分類新技術、新工藝的研發推廣，健全生活垃圾減量及分類定期通報制度和考評激勵機制；二是建立生活垃圾污染物排放日常監測制度，出臺農村生活垃圾污染物常見污染物（含有機污染物）檢測方法，健全生活垃圾衛生填埋場環境監測技術規范，逐步構建農村垃圾分類投放/ 收集/ 運輸/ 處置全過程監管體系；三是探索建立垃圾分類回收處理支持政策，有效解決再生資源產品的出路。

在農村污水處理方面，一方面要制定適當放寬閾值的農村污水污染物排放標準，優先考慮資源化利用，鼓勵資源回用，資源回用應達到農田灌溉、再生水沖廁回用、地下水回灌等相關標準；另一方面，要建立農村污水治理認證和評估體系，配套制定農村污水再生利用景觀環境用水標準、農村生活垃圾農用控制標準等標準規范，為農村生活污水治理設施建設提供設計、施工、驗收、評價、管護等方面的統一評判標尺。

（三）立足生態宜居，構建農村人居環境綜合評價體系和質量標準

“生態宜居”鄉村建設不能僅停留在概念炒作上，需加快明確其概念內涵、量化評價指標、建設方向和實施步驟等核心要義。一方面，亟需立足于國內外相關研究和實踐基礎，凸現“以人為本”的鄉村建設理念，加快制定《鄉村村容村貌》標準，就鄉村人居環境的評價內容、指標體系設計和評價方法等進行深入研究，重點從居住安全性、環境健康性、生活便利性、出行便捷度、居住舒適度等方面制定綜合評價內容、指標體系、評價方法，加強鄉村容貌的建設與管理，創造整潔、美觀的鄉村環境，保障人體健康與生命安全。另一方面，亟需推動國家標準、計量、認證認可、檢驗檢測資源深度融合，編制鄉村振興標準化行動方案和鄉村生態宜居標準化發展行動指南，加強農村人居環境、美麗鄉村等方面的標準制修訂，形成農村生活垃圾、生活污水治理以及村容村貌技術、方法和管理標準體系，深入開展美麗鄉村生態宜居標準化試點，指導重點地區探索開展地方人居環境整治標準體系建設，有效提高國家質量技術基礎總體供給水平。

（四）立足長效機制，建立健全農村人居環境建設服務運維標準和推動中國鄉村生態宜居有關認證

全面改善農村人居環境，需管建并重。一方面，亟需制定農村人居環境監測技術規范，打造“建設高質量、管理高效率、維護可持續、服務有依據、評價更科學”的農村人居環境建設服務運行維護標準化服務模式，形成以標準化支撐農村人居環境建設服務的長效機制。另一面，亟需建立中國鄉村生態宜居認證制度，從愿景與目的、實施架構、認證程序、認證標準、申訴程序、改善復評程序、證書管理、稽核管理和獎懲措施等方面出發，就認證的主要目的、如何認證、如何管理認證等內容進行系統梳理和謀劃部署。特別是針對鄉村旅游服務管理的評選，需制定包含基本指標和特色指標的服務管理標準細則，從消費者體驗角度來考評鄉村旅游服務品質，優化服務質量，全面提升鄉村發展動能。