我國疾病預防控制機構衛生應急能力的發展現狀▲

任美璇 林 玫

[廣西壯族自治區疾病預防控制中心急性傳染病防制所(應急辦)，南寧市 530028，電子郵箱：261780021@qq.com]

【提要】 疾病預防控制中心在突發公共衛生事件的處置中發揮了重要的作用，對疾病預防控制中心的衛生應急能力進行客觀評價，是科學指導建設衛生應急能力的基礎。本文主要就近年來我國疾病預防控制機構衛生應急能力現狀及存在的不足進行總結，為各地開展衛生應急能力相關研究和工作提供參考。

疾病預防控制(以下簡稱疾控)中心是保障我國公共衛生安全的重要機構[1]，國家對疾控中心衛生應急能力建設提出了相應的標準和要求[2]。在經歷2003年嚴重急性呼吸綜合征、2009年甲型H1N1流感和2013年至今的人感染H7N9禽流感疫情，以及2015年中東呼吸綜合征、2016年寨卡病毒病等輸入性疫情后，我國疾控機構的應急能力得到了極大的提高，但仍有不足。2020年中國公共衛生防疫體系面臨新型冠狀病毒肺炎疫情的“大考”，其間暴露出的薄弱問題亟待解決。我國疾控機構作為處理突發公共衛生事件(以下簡稱突發事件)的機構，是公共衛生體系建設的重要組成部分，評價我國疾控機構應急能力現況，發現其中存在的問題，有助于不斷推進和完善我國公共衛生應急體系建設工作。本文就近年來我國疾控機構衛生應急能力的發展情況及不足進行綜述，旨在為加強衛生應急能力建設提供參考。

1 衛生應急能力的評估方法

近年來，國內外相關機構和學者相繼開發設計了適用于本國應急機構突發事件應對能力的評估工具，世界衛生組織和聯合國開發計劃署也曾于2000年制訂了衛生應急評估指導文件，并建議各成員國以此為參考制訂本國的評估系統[3]。美國研發的應急能力評估工具較多，主要有州應急能力評價系統、州與地方公共衛生與應急能力評價問卷、美國國家疾控中心研制的突發事件應急準備評價問卷、醫院應急能力評價問卷、州與地方自我評價系統、全網開放的個人應急能力考試系統，以及國家衛生安全應急準備評價指標等[3-6]。歐盟則在歐盟世界衛生組織辦事處協助下，于2012年發布了評估衛生系統危機應對能力的標準化工具，用于查明歐洲國家現有衛生系統的缺陷[3]。

目前，我國對于衛生應急能力現況的評價尚無統一的標準規范，研究者大多采用自行設計的問卷進行評價。其中，主要采用德爾菲法、層次分析法、熵值法、秩和比法、主成分分析法、小組討論和訪談法等[7-13]方式建立評估工具的指標。如宋鐵等[7]根據疾控機構自身的性質和特點，在專家咨詢、文獻循證評價和專題小組討論的基礎上，應用德爾菲法構建綜合評估模型，研究廣東省不同經濟條件地區衛生應急能力的區別。韋余東等[9]運用德爾菲法和層次分析法構建綜合評價指標體系，探討新常態下浙江省市、縣級疾控機構衛生應急能力建設情況。趙琦[10]采用文獻綜述、專家訪談、現場調查等方式，以不同經濟狀況的基層醫療衛生機構為研究對象，建立包含211個評估指標的縣級疾控機構衛生應急能力評估工具問卷。陳偉等[13]運用層次分析法，設計用于調查洪澇災害地區縣級疾控機構救災防病能力的評估工具。國家衛健委(原衛生部)曾于2010年委托北京大學醫學部研究設計我國衛生應急能力評估工具，并于2013年用以評估全國各級衛生系統的衛生應急能力，雖然該問卷在實踐中存在一些不足[14]，但對我國衛生應急能力評價工具的建立提供了參考。

2 我國疾控機構衛生應急能力發展現狀

基于我國學者對衛生應急能力評價指標的研究，衛生應急能力可歸納為監測預警、信息收集、科學決策與快速反應、物資保障、事件預防和事件處置能力、風險評估與溝通等[7-14]內容，而這些能力又集中體現在疫情發現的及時性和處置的有效性，是疾控機構應急能力的綜合體現。研究表明，人員、物資、培訓與演練和疫情網絡直報對應急處置結果均有正向影響[8,15]，圍繞這些指標，有多項研究對轄區疾控機構應急能力開展了專項調查。

2.1 應急組織架構情況 吳丹等[15]對全國32個省、139個市及489個縣級的疾控機構進行研究，結果顯示，各級疾控應急領導小組和應急隊伍的設置率較高，而專家庫和專門應急機構設置率相對較低，此外多數疾控制度建設較為完善。徐玉芳等[16]采用整群抽樣方法，抽取河南省不同地區疾控機構進行分析，發現河南省各級疾控應急組織建設與全國平均水平相當或更加完善，但在專門應急機構及指揮中心設置率、應急人員學歷等方面仍存在差距。吳維學等[17]對海南省全部19個市縣區進行調查發現，海南省疾控應急組織的法制建設及預案制定較為完善，但政策保障、體制建設、機制建設和指揮決策等方面尚有提升的空間。總體來看，省、市、縣疾控應急組織建設能力逐級降低，東部、中部、西部的建設能力依次降低[13-26]。

2.2 應急人員配備情況 全國各級疾控應急人員素質參差不一：從地區分布看，東部地區人員素質較高，西部地區最低，從機構級別看，縣級明顯低于省、市級；人員學歷構成以中專為主，其次為本科，研究生所占比例較低；人員職稱構成以中、初級為主，其次為無職稱人員，高級所占比例較低[13-26]。例如，劉德誠等[18]對廣西壯族自治區市級疾控機構應急能力進行研究，發現本科以下學歷及初級/無職稱應急專業人員比重較大，均超過50%，實驗室專業人員素質不高、檢測能力低下。曹志輝等[19]對河北省縣(區)級疾控機構人員配置進行分析后發現，縣(區)級疾控機構衛生應急人員初級以下職稱占比超過50%，無學位人員占比超80%，衛生應急人力數量不足且結構不合理，與省、市級機構相比明顯偏低。王重建等[20]對湖北省173名各級疾控機構技術骨干開展匿名調查，結果顯示，湖北省疾控機構人員配置不能滿足實際工作需求，尤其是在縣級機構，高學歷、高職稱人員嚴重缺乏。閆雪梅等[21]對四川省衛生應急專業隊伍人才構成情況進行分析，發現應急隊伍成員學歷以大專和本科為主，職稱以初級和中級為主，均超過70%；省、市(州)、縣(區)三級衛生應急隊伍學歷、職稱存在縱向等級差異，機構級別越低人員的學歷和職稱越低，且基層衛生應急能力較弱。

2.3 應急物資儲備情況 以國家衛健委(原衛生部)發布的《衛生應急隊伍裝備參考目錄(試行)》為考核標準，各級疾控機構的應急物資儲備達標率較低，且各單位之間實物儲備、資金儲備相差較大[13-25]。總體來看，省、市、縣級應急物品儲備齊全率呈逐級遞減趨勢，東、中、西部地區呈遞減趨勢。例如，王衛軍[22]對青海省西寧地區疾控機構應急儲備進行分析后發現，與全國平均水平相比，西寧地區疾控機構應急物資儲備仍存在很大差距，大多缺乏資金儲備，其中在應急物資儲備方面，省級較市、區(縣)級充足，市級較區(縣)級充足。衛婷婷等[23]對湖北省全省共93家疾控的中毒物資儲備情況進行調查，結果表明，與全國平均水平相比，湖北省疾控機構個體防護裝備配置率低下，既難以保障應急人員的人身安全，也無法實施有效的現場救援和處置。古小明等[24]對深圳市區級以上疾控機構進行調查發現，因經費不足、倉庫有限、保質期短等原因，深圳市部分疾控必要的實物儲備物資不夠，更多采用合同儲備，原特區疾控與原特區外疾控的應急物資儲備存在差異。

2.4 應急培訓和演練情況 衛生應急工作實踐性較強，涉及的專業知識較多，需要不斷加強培訓和開展演練，才能培養出適應現場處置的應急人員。目前，我國各級疾控機構均能開展衛生應急相關培訓和演練，培訓內容主要包括突發事件國內外動態、現場流行病學調查、實驗室檢測和突發事件應急管理等，培訓方式主要以教授理論知識為主，衛生應急演練內容主要包括傳染病控制、救災防病及其他突發公共衛生事件應對等[13-26]。我國各級疾控機構衛生應急培訓和演練的頻次不一，其中省、市級的頻次較高，縣級頻次較少。例如，郭卉等[25]通過面對面調查和自填問卷兩種形式對云南省16家市級疾控機構進行調查，結果表明市級疾控每年平均開展培訓約1.8次，開展演練0.8次。張雪海等[26]對浙江省43家市、縣疾控機構進行調查，結果顯示，市級疾控參加現場流行病學、實驗室檢驗和突發應急管理培訓的平均人天數分別為129.6人天、35.6人天和39.0人天，明顯高于縣級的64.5人天、19.5人天和19.4人天；市級疾控開展應急演練的頻次為1.82次/年，也高于縣級的1.77次/年。

2.5 應急處置能力 以突發事件原因查明能力(省級標準為≥80%，市級標準為≥70%)、現場規范處置指數(省級標準為0.85，市、縣標準為0.70)為評估依據，2010年全國衛生應急能力調查結果顯示，省、市級的事件查明率分別為100.0%和99.5%，省、市、縣規范處置指數分別為0.93、0.94、0.91，全國各級各類疾控均達到國家規定的標準[15]。大部分疾控機構可以根據突發事件中的疾病和事件特征，及時確定防控措施，在突發傳染病事件時，能夠及時開展流行病學調查、隔離傳染病源、追蹤密切接觸者、開展消殺滅和健康宣教工作；在食物中毒事件發生時，能夠調查可能暴露者并提出控制措施[13-26]。

3 疾控機構衛生應急能力建設存在的問題與建議

近年來，雖然我國疾控機構衛生應急體系建設初見成效，但仍存在一些問題和不足：(1)預案的可操作性有待提高，預案缺乏規范性、合理性、實用性，存在“上下一般粗”的問題，且更新的頻率和程度不夠。(2)應急隊伍不穩定，人才流失嚴重，且訓練有素的衛生應急專業技術人員較為缺乏，尤其是縣級及以下地區，工作人員學歷偏低，專業人員不多，作為突發事件處置的一線機構，不利于處理較為復雜的突發公共衛生事件，一旦出現較大或不明原因疾病導致的疫情，則不能迅速應對主要的防控環節，可能導致嚴重后果。(3)應急培訓和演練的質量不高，效果不佳[27]，培訓以理論知識為主，案例分析及實踐操作較少[28]，且對培訓效果沒有具體的評價和要求，衛生應急演練的內容和形式也較為簡單，較少進行總結和評估。(4)應急物資儲備難以把握，由于應急物資儲備項目繁雜，很難全面儲備，并且儲備數量不好掌控，在經費緊張的情況下，極易造成物品閑置和過期現象與儲備數量不足之間的矛盾[29]。(5)受經濟條件的制約，不同地區之間突發事件應急處置能力發展不平衡，包括應急隊伍能力不平衡、預防和處置能力不平衡、監測預警建設不平衡、實驗室檢測能力不平衡、人才培養與人員構成不平衡、物資儲備能力不平衡等，這使得不同地區之間的衛生應急響應能力存在差異[7]。

基于上述問題，提出了相應的建議：(1)建立和完善統一的評估機制，定期開展衛生應急能力評估，既保障內容的真實性和客觀性，又保障內容的連續性和可比性，對了解當前衛生應急能力發展情況、查找差距和成功經驗、明確工作要點和經費支持均具有重要意義[30]。(2)在因地制宜地制定適合本單位的可操作性強的突發事件應急預案和技術方案的基礎上，進一步完善應急管理制度，并定期進行模擬演練以發現不足，并及時補充修訂[31]。(3)制定合理的物資儲備制度、調用制度和儲備標準，在我國衛生資源配置城鄉差距大的背景下，達到既能夠節約資源，保證質量，又能夠合理有效使用資源的目的[32]。(4)定期開展培訓和演練，尤其是實踐技能培訓，這是全面提升應急處置工作水平的重要基礎性工作[27-28,33]。(5)抓住事業單位改革契機，積極爭取政策與經費支持，制定合理人力資源規劃，重點做好機構運行機制和人才激勵機制，改善疾控機構人員數量和素質，切實提高我國的應急處置能力[34]。

4 小 結

近年來，我國疾控機構應急能力建設雖然取得了很大的成效，但距離形成高效運行的應急體系目標還存在一定的差距，應急能力評估體系亟待建立，應急能力建設需進一步加強。因此，制定衛生應急評價標準，形成定期評價制度，有利于發現不足，對明確未來的衛生應急工作重點，推進應急體系建設，提高突發事件處置效率，保障人民健康和財產安全具有重要意義。