農房不動產登記過程中的難點及對策研究

馬忠衛(wèi)，李 旋

（江蘇省地質調查研究院，江蘇南京 210018）

0 引言

農村不動產登記內容包括集體土地所有權、房屋等建筑物和構筑物所有權、森林和林木所有權、土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權以及不動產權籍的抵押權等［1］。農村居民最重要的個人財產是農房，農房納入不動產登記范圍，為農民財產性收入提供法律依據(jù)和政策保護，能促進不動產登記體系建設。但由于我國農村多年來農村宅基地和集體建設用地的使用權缺乏監(jiān)管，侵占、違建、擠占、廉價占用農村土地案例時有發(fā)生，將農房不動產納入登記范圍，有利于維護農民的合法權益［2］。

農村的房屋坐落凌亂、建筑物結構和類型各異，其房屋界線沒有明確規(guī)定，很多因素在規(guī)范中并沒有明確說明。而農房測繪工作的質量優(yōu)劣直接影響農房不動產登記發(fā)證在實際工作開展中的成效，具體實施過程中存在的難點，就需要不斷完善其測繪方案、提升農房調查管理水平，為農房不動產登記發(fā)證提供基礎保障。

1 農房不動產典型問題

我國對農村宅基地和村鎮(zhèn)建房的管理歷經多個階段，時間跨度大、機構變遷復雜、客觀上導致登記資料丟失、權屬來源不明的情況普遍存在。由于村鎮(zhèn)布局分散、歷史遺留問題多、確權登記難度大、資金來源和人員投入的限制、長期以來監(jiān)管方式的粗放，主觀上造成大量未經審批卻合理存在的事實用地。此外房屋和土地歷經多頭、分頭管理也給當下農村宅基地統(tǒng)一確權登記帶來很大困難［3］。

農房不動產調查工作仍然存在一些難點和問題，主要是以下幾方面。

1.1 差異性問題

當下不同專業(yè)領域，其法律法規(guī)、技術標準和管理流程等方面存在差異，使得在實際測繪工作中，不動產管理部門會選擇不同的調查手段、不同應用方式。比如在測繪成果要求層面，沒有統(tǒng)一坐標系統(tǒng)、精度，而導致對調查結果難以實現(xiàn)有效共享，加大了成果轉化難度。各部門之間信息共享效率低，也容易引發(fā)權屬矛盾、接邊錯誤問題等。

1.2 土地類型問題

從客觀上看，我國土地類型有著相互轉換的可能性，如退耕還林政策下耕地轉換為林地，土地拆補平衡政策下農房宅基地復墾為耕地等。然而農村不動產實地調查中，會更重視當下土地類型，而忽略了其權屬的迭代變更。而且各部門管理模式不同，其實際調查和驗收規(guī)程也有一定差異，加大了技術選擇難度。

1.3 技術人員問題

開展農村不動產調查工作中，技術人員是相當重要的部分，發(fā)揮著重要作用。實際調查過程中，其涉及的范圍包括了權屬調查、權屬審核、圖形精度計算等，其內容相當廣泛。但在其調查技術人員專業(yè)知識不足的情況下，就難以合理選擇適宜的調查方式，無法保障調查效率和成果質量。

1.4 調查基礎薄弱問題

權籍調查對應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層業(yè)務人員相對較少，對農村不動產數(shù)據(jù)的使用、更新、維護不到位，導致權籍調查結果準確性欠佳；對各時期不動產調查標準的把控、執(zhí)行不統(tǒng)一，導致農村不動產確權登記還有大量的基礎性工作要做。

1.5 多部門發(fā)證遺留隱患問題

農村宅基地的審批和村鎮(zhèn)建房的管理長期分屬不同部門，時間有先后，方法有差異，房屋與土地資料不全，資料不一致等問題比較突出，超面積違建現(xiàn)象普遍，多源管理、跨地域審批等問題并存。

2 農房不動產調查方法

開展房地一體化的農村權籍調查，將農村宅基地、集體建設用地上的定著物納入調查范圍。對于已完成農村地籍調查的宅基地、集體建設用地，需進一步核實地籍調查成果、補充開展房屋調查，形成滿足農村登記發(fā)證要求的權籍調查成果。對于尚未完成農村地籍調查的宅基地、集體建設用地，應統(tǒng)籌考慮本地區(qū)基礎條件、工作需求和經濟技術可行性，審慎選擇符合本地區(qū)實情的調查方法，從而保證農房調查成果的現(xiàn)勢性和不動產調查成果的一致性［4］。

（1）原地籍成果的引用。

充分利用原有大比例尺地籍調查成果,農村未變化地區(qū)其資料相對完整，可在農房不動產調查中充分加以利用；對農房變化、新增的地區(qū)進行修補測，記錄其地籍要素，包括權屬、界址和面積等，在土地權屬、土地登記中，可以發(fā)揮重要作用。

（2）房產調查。

房產調查，對房屋進行逐幢測繪，分別測量其產別、建筑結構和層數(shù)等。可使用測距儀、鋼卷尺，測量和采集已確認權屬房屋的邊長數(shù)據(jù)。在房屋所有人指界下，對自有、共有或借墻進行區(qū)分，測量過程中以墻體的所有權范圍為界進行?，F(xiàn)場測繪過程中，要繪制好草圖，并注明尺寸信息、房屋用途和層次結構等信息。測算房屋建筑面積中，陽臺和室外樓梯等計算入內。

總之，各地應結合地方實情、工作經費，對有變化的農房統(tǒng)一開展房地一體化調查、確權登記工作；對未變化的農房不動產成果應確保宅基地管理的延續(xù)性、數(shù)據(jù)的可追溯性，從而有效推進各地區(qū)農房不動產統(tǒng)一調查。

3 農房不動產測量技術手段

農村房屋不動產權籍調查包含地籍調查和房產調查，測量包含地籍測量和房產測量，在進行農房不動產權籍測量時要充分結合地區(qū)費用、測量精度要求依據(jù)相應規(guī)范要求執(zhí)行。當前在農房不動產測量中，其應用的技術主要有3種。

3.1 皮尺丈量技術

應用皮尺來丈量宗地邊長，結合邊長交會方法將外業(yè)權屬調查結果繪制為宗地圖。該技術相對傳統(tǒng)，并不具備突出優(yōu)勢，往往獲取的是紙質圖紙，加大了面積計算的難度，精確度也相對較低，無法統(tǒng)一坐標系。

3.2 全野外解析技術

統(tǒng)一構建控制網(wǎng)，在全野外測量作業(yè)中，應用全站儀、GPS接收機來進行，得到不動產宗地要素。在實際應用中，這種技術獲取結果的精度較高，適合在面積較小的城鎮(zhèn)地區(qū)使用。但其不足之處就在于獲取的數(shù)據(jù)單一，且應用成本相對較高，具體測繪中控制網(wǎng)難度也比較大。

3.3 航測遙感技術

這種技術利用了高分辨率的航空影像，以開展測繪作用，可生成DEM，以及在制作DOM的基礎上完成外業(yè)調查底圖制作和權屬調查，建立起數(shù)據(jù)庫。這種技術具有較高的可行性，且調查效率較高，可以提供多種數(shù)據(jù)，成本控制方面也具有一定優(yōu)勢。

近年來，無人機傾斜攝影測量技術在農房不動產中得到了應用，但無人機攝影測量的成果質量受限于無人機自身硬件局限、外業(yè)飛行質量、像控點布設的合理性、內業(yè)數(shù)據(jù)處理質量、人工干預經驗、質檢精度對比無法全覆蓋等多重因素影響。無人機航測結合全野外解析技術在滿足成果精度指標的基礎上會有更大的推廣價值。

4 農房不動產測繪解決對策

農房不動產測繪工作的內容較多、涉及范圍廣，因此在其測繪調查過程中，要規(guī)范各項工作，采取合理對策完成測繪工作。

4.1 加強對測繪新技術的研究

在不動產測繪工作中，測繪技術的選擇和應用關系著測繪效率和質量，當前不動產的登記制度在深入改革，測繪工作量增加，當前各種新型技術不斷被研發(fā)，在農村不動產測繪中也可應用先進的測繪儀器和技術進行測繪工作，以高效高質完成測繪作業(yè)。實際工作中，相關部門要對新測繪技術加大重視和研究力度，通過培訓活動等使測繪人員掌握其應用，能夠在實際工作中獲得精確數(shù)據(jù)。此外，還需研究相關配套數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，以便于高效、準確處理相關數(shù)據(jù)，使不動產登記工作的效率得以提升。

4.2 開展農房不動產預調查

在開展農房外業(yè)測繪工作時，測繪單位一般先初步進行權屬調查，即預調查工作。進行地籍測量成圖，以便形成第一手成果。預登記需要將地籍測繪信息、確權登記發(fā)證信息區(qū)分開來，避免兩者相互干擾。預調查過程中，要獲取第一手資料，再填表和簽字蓋章。通過應用地籍輔助程序，可以將包括地籍調查表和審查表等在內的地籍調查表格電子版導出，再打印提交給國土局所，分發(fā)到各村干部處，由其召集起村民簽字，還要將剩余權源資料收集好。完成簽字蓋章后將資料交給國土局，由其進行審查，存在遺漏需重新打印。

4.3 農房不動產數(shù)據(jù)建庫

在農房不動產調查過程中形成的調查成果數(shù)據(jù)庫，也就是不動產調查數(shù)據(jù)庫，該數(shù)據(jù)庫是權籍調查的成果，是不動產權籍管理系統(tǒng)的基礎。其中的主要內容有不動產單元數(shù)據(jù)、權利數(shù)據(jù)和業(yè)務數(shù)據(jù)等，按照各地不動產數(shù)據(jù)庫的建設標準，來完善其分層編碼、拓撲結構和邏輯關系構件等。

數(shù)據(jù)建庫要在當前不動產登記數(shù)據(jù)庫基礎上進行，按照我國相關數(shù)據(jù)庫建設保證和調查技術方案，對農村不動產登記中空間數(shù)據(jù)、屬性數(shù)據(jù)和檔案等信息資源整合建庫。使得我國農村不動產權籍調查數(shù)據(jù)庫得以統(tǒng)一，便于不動產登記信息管理平臺的運行，進一步實現(xiàn)一體化不動產權籍調查成果管理。

4.4 做好現(xiàn)場核檢驗收工作

在農房不動產測繪中，由于其宅基地數(shù)量多，且具有分散和交通條件差等問題，因此在現(xiàn)場測繪中要做好核檢驗收工作。具體由村指界負責人、測量員和調查檢核員來組成外業(yè)調查組，指界人員一般是村干部、村專職指界員等，測量員、調查檢核員由測繪單位指派，各方要明確自身職責，測量員主要是采集信息、調繪宗地，檢核員則需做好現(xiàn)場檢查工作，并量取所有宗地的邊長，以此來形成原始記錄，通過對比檢核減少失誤，保障測繪結構的有效性。

5 結語

農房不動產登記工作的開展，是我國農村建設中的重要環(huán)節(jié)，要認識到其中的技術難點等問題，因地制宜地開展房地一體的農村權籍調查。加強對農村宅基地和房屋的管理，制定農村宅基地和房屋統(tǒng)一的管理辦法，為農村不動產統(tǒng)一登記奠定基礎。依據(jù)法律、法規(guī)條文，行業(yè)標準結合地方管理制度、“鄉(xiāng)約民俗”處置好各地農村面積超標問題、管理制度不統(tǒng)一問題、農房數(shù)據(jù)成果追溯機制問題等。

5.1 農房面積超標問題普遍

建議分階段依法處理宅基地超面積問題。如農村宅基地原則上按批準面積予以確權登記，未經批準的超面積宅基地分別以1982年頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》和1987年頒布的《土地管理法》為時間節(jié)點，1982年前建設且未擴大的，無論是否超面積，均可按實際面積確權登記；1982年至1987年建設的，按照超建處理結果予以確權登記；1987年以后建設的只對標準面積予以確權登記，超建部分在登記簿和權屬證書附記欄中注明。對農村沒有土地權屬來源材料的宅基地確權登記程序應加以規(guī)范，查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀、由所在村集體對宅基地使用權人、面積、四至范圍等確認后，公告無異議，屬于合法使用的予以確權登記。

5.2 管理不統(tǒng)一，成果質量堪憂

由于長期以來農村房屋管理部門不同，執(zhí)行標準各異，標準的差異性導致不同地區(qū)在實際工作過程中會出現(xiàn)產權調換、權籍調查困難或調查結果矛盾等問題，嚴重影響后期農村房屋不動產發(fā)證的權威性。雖然對于城市房產的測繪管理制度、地籍管理有法律法規(guī)的明確規(guī)定，但整個規(guī)定的具體條文很難滿足農村房產管理的實際需求，涉及相關部門的職責權限不明確，部分權籍管理制度的不統(tǒng)一，權籍成果種類多樣，農村房產測量標準存在差異，都導致最終數(shù)據(jù)成果無法有效共享實現(xiàn)上下連通。

5.3 農房數(shù)據(jù)成果追溯機制

由于各地開展農村房屋不動產登記辦法不同，如有的地方是在原有地籍成果基礎上的更新，成果更新單位各異、作業(yè)水平不同；有的地方受限項目經費的原因，引用無人機傾斜攝影測量成果或已有高分辨率數(shù)字正射影像圖外業(yè)調繪補測方式等，導致數(shù)據(jù)成果精度受限；建議各地在明確農村房屋管理部門的基礎上，詳細了解農房不動產登記成果中權屬調查方式，權屬調查是否可追溯便于處置農村房屋權源糾紛；了解農房登記中測繪數(shù)據(jù)是否可追溯便于處置農村房屋面積糾紛；了解農房不動產管理過程中鎮(zhèn)村兩級行政部門對農村宅基地處置是否可追溯，便于結合“鄉(xiāng)約民俗”解決老百姓的實際問題。

隨著近年來自然資源系統(tǒng)改革，各地現(xiàn)有的不動產登記管理部門大多由原有國土系統(tǒng)的地籍調查部門和建設系統(tǒng)的房產測量部門重組，如何厘清解決數(shù)據(jù)來源的多樣化、權利矛盾突出、地籍歷史關系不清晰等問題；如何結合地區(qū)實際形成農村房地產登記和發(fā)證工作的完整管理體系；如何整合、存儲、管理和更新農房不動產數(shù)據(jù)從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)可追溯，本文結合生產實際做了一些探討分析。