江蘇北部地區改善農民住房條件路徑與政策研究——以淮安市為例

許璐璐

摘要?在鄉村振興戰略以及我國中西部地區農民住房條件整體改善的背景下，江蘇北部地區農民住房條件落后于全國平均水平。以淮安市為例，分析了當前淮安市農民住房條件在房屋空置情況、戶均宅基地面積、農村居民點布局等方面存在的問題，指出在農房改善過程中需要解決的建設用地指標不足、人居環境改善以及居民點優化等問題，探究改善農民住房條件的有效路徑，并提出相關保障措施。

關鍵詞?農民住房;用地保障;路徑;淮安

中圖分類號?S-9文獻標識碼?A文章編號?0517-6611（2020）02-0264-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.02.075

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Research on the Paths and Policies of Improving Farmers Housing Conditions in Northern Jiangsu Province—Taking Huaian City as an Example

XU Lu-lu

（Huaian Natural Resources and Planning Bureau， Huaian，Jiangsu 223001）

Abstract?Under the background of the rural revitalization strategy and the overall improvement of farmershousing conditions in the central and western regions of China， the housing conditions of the farmers in the northern part of Jiangsu lag behind the national average. Taking Huaian City as an example， this paper analyzed the problems existing in the housing conditions of farmers in Huaian， such as the situation of vacant houses， per-household homestead area and the layout of rural residential areas. It also studied the problems of insufficient indicators of construction land， the improvement of the living environment and the optimization of residential areas that need to be solved in the improvement process of rural housing conditions. It proposed relevant safeguard measures by exploring the effective path to improve the housing conditions of farmers.

Key words?Peasant housing;Land safeguard;Paths;Huaian

改革開放以來，城市化進程迅猛發展，大量的資源、人口、資金、就業等要素向城市集中，相對的農村發展呈現螺旋式衰落[1]。城鄉之間發展不平衡的矛盾突出，農村發展日益滯后于城市，集中體現在城鄉居民收入差距過大、農村社會建設和社會服務事業落后、農村人口凋零、產業發展缺乏活力等方面[2]。當前，隨著城市化進程的逐漸放緩[3]，經濟發展方式的轉變[4]，黨和政府逐漸將目光聚焦于農村。2018年我國城鎮人口83 137萬，農村人口56 401萬，農村人口仍占總人口的40.42%，中國發展的后備力量在農村。十九大報告對實施鄉村振興戰略做出重大部署，確定了3個階段的戰略實施目標，并提出了產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求[5]。

近十年來，我國不斷加大對農村住房條件改善的幫扶力度，尤其對中西部地區陸續實施了易地扶貧搬遷、生態移民搬遷、五保戶集中供養等措施，使得中西部地區的農村住房條件得到了較大的改善[6]。但是，在中西部農民住房條件整體改善的情況下，江蘇北部地區的住房問題日益嚴重，主要表現為住房布局散亂無序、住房質量普遍低下、住房環境整體較差等，隨之導致了村莊空心化[7]、農戶空巢化[8]、農民老齡化[9]加劇等問題。為補齊農村住房條件這一塊短板，2018年9月江蘇省委、省政府出臺了《關于加快改善蘇北地區農民群眾住房條件推進城鄉融合發展的意見》，旨在通過4類重點對象建檔立卡、危房改造、歷史文化名村和傳統村落保護等措施，全面改善農村住房條件、改造“空心村”?；窗彩蟹e極跟進，于10月出臺了《關于加快推進農民群眾住房條件改善的實施意見》，預計通過5年時間改善40萬以上農民的住房條件，到2035年實現全市范圍的農民群眾住房條件改善目標，優化城鄉空間布局，促進農民居住適度集中。由于缺乏有效的路徑設計和政策保障，江蘇北部的農村住房條件改善進程緩慢。江蘇北部地區的住房問題已經嚴重阻礙了鄉村振興戰略的實施，住房問題亟待解決。

1?淮安市農民住房條件改善問題分析

1.1?淮安市農民住房現狀與問題分析

1.1.1?農村房屋空關率高。

受就業、教育、交通等因素的影響，搬遷到城鎮居住的農村人口逐年增加，淮安市超4成農戶在城鎮擁有房屋，其中金湖縣、洪澤區和盱眙縣占比較高，均超過50%，農村住房的空關率持續上升。根據淮安市入戶調查數據，87.24萬農戶中，在本村擁有住房的共84.62萬戶，其中空關戶14.19萬戶，占16.8%。盱眙縣、洪澤區、漣水縣房屋空關率高于全市平均水平，蘇淮高新區空關率超過30%。

農村房屋空關率高，除外部城市化的影響外，農村房屋質量較差也是一大影響因素。從房屋建筑年代看，淮安市1990年以前房屋共有22.46萬處，占總量的26.5%，與反映房屋質量較差農戶占比接近，其中洪澤區、工業園區質量較差房屋數量比例高達38.3%、37.5%。農村由于建設市場管理的不規范，房屋質量很難得到有效的管控。受收入以及建材相關知識的限制，農民在建造房屋時會選擇價格相對低廉的建材，從而導致房屋質量不高，難以滿足目前居住需求。

1.1.2?戶均房屋面積“北高南低”，戶均宅基地面積過大。如圖1所示，淮安全市農村房屋人均建筑面積41 m2，戶均建筑面積 181 m2，在分布上呈現“北高南低”的特點。淮安市北部清江浦區、淮安區、淮陰區戶均房屋建筑面積分別為295、190、214 m2，遠超全市平均水平。而南部洪澤區、盱眙縣、金湖縣戶均房屋建筑面積分別為137、146、136 m2，低于全市平均水平?；窗踩修r戶宅基地總面積35 521萬 m2，戶均407 m2，遠超江蘇省戶均宅基地200 m2標準（圖2）。農村居民點總體布局分散，宅基地面積普遍偏大，土地資源浪費嚴重。

1.1.3?村莊規模較小，部分村莊遠離集鎮。

淮安市自然村數量多、規模小，各縣區自然村數量和密度分布差異較大。根據入戶調查數據，15 510個自然村共有戶籍戶數87.24萬戶，平均每個自然村僅56戶，分散居?。?0人以下村莊）的3.73萬戶，占總戶數4.27%，單莊獨戶的0.43萬戶，占總戶數的0.49%（圖3）。全市43.1%的自然村距離集鎮區的距離在6 km以上，其中到鎮區距離在10 km以上的自然村有2 399個，占村莊總數的15.47%，遠離集鎮給農民生活造成極大的不便（圖4）。

1.2?改善淮安市農民住房條件過程中的問題

1.2.1?建設用地指標不足。

根據淮安市居住空間布局規劃，淮安全市共需改善農戶87.24萬戶，其中實物型改善住戶55.42萬戶，需用地總面積8 080.05 hm2，包含存量建設用地4 428.79 hm2和新增建設用地3 565.26hm2，宅基地安置指標需求量大。除宅基地以外，村莊道路整修、配套基礎設施和公共服務設施建設等都需要建設用地指標，在嚴控農村新增建設用地的情況下，如何保障建設用地需求是在改善農村住房條件過程中必須要著力解決的問題。

1.2.2?農村人居環境改善問題。

由于農民環保意識薄弱、農村相關基礎設施的落后以及鄉村監督管理的缺位，農村人居環境破壞嚴重，淮安市農村人居環境問題主要表現為以下幾個方面：村莊整體風貌混亂，農民自有住房建造隨意性高，住房選址主觀傾向性強;農村道路缺乏修繕，路面坑洼不平、破壞嚴重;農村排污設施缺失，生活污水肆意傾倒，垃圾集中清理站使用頻率不高;村內缺乏相關文化活動場所，商業集貿空間配置不足。

1.2.3?農村居民點布局優化問題。

由于缺乏村級規劃的管控和引導，淮安市農村居民點布局散亂、位置不合理。從自然村莊地理位置看（500 m范圍內），全市有6 841個自然村位于“九靠近一滯洪”區域內，即靠近污染源、水源地、生態紅線、高速、機場、化工園區、鐵路、內河航道、油氣（鹵水）管道以及在蓄滯洪區內的村莊占村莊總數的44.1%，“九靠近一滯洪”區域內村莊數量較多，存在通勤不便、生態環保和安全隱患等問題。

2?改善農民群眾住房條件和保障住房用地的路徑研究

在鄉村振興戰略以及省市改善農民群眾住房條件相關文件的指導下，通過實地走訪和入戶調查，查清各村莊的基本情況、農戶的住房情況以及農戶的改善意愿和安置意愿等，結合綜合累加法和多因子空間疊合評價法等進行綜合分析。在此基礎上進行人口和用地規模的預測，在國土空間規劃的管控和引領下，通過各項措施實現住房用地的保障、人居環境的改善和居民點布局的優化（圖5）。

2.1?保障住房用地

2.1.1?積極拓展流量空間。

新增建設用地空間不足的縣區，利用省政府給予的流量空間配置支持政策，按照“占新騰舊、集中連片”的原則，加快對退出宅基地的整理復墾，加大縣域范圍內空間布局優化、騰挪力度，在完成流量指標償還任務后及時向省政府爭取追加用地流量空間，確保改善農民住房條件的建設用地規劃空間落實。

2.1.2?充分利用存量建設用地。

加大鎮村低效用地再開發利用，對批而未供土地和閑置土地進行處置，優先保障新建農民集中居住區用地，促進農村土地的節約集約利用、提高土地的產出效率和效益。多方式盤活利用農村存量建設用地，在保留的自然村中收購部分“空關房”用于安置留村群眾，退出的宅基地應結合農業發展規劃，在適度集中連片的基礎上，保留部分農村建設用地作為農村新產業新業態和新型農業經營主體輔助設施備用地，農民集中居住區用地應充分利用現狀農村建設用地，基礎設施和公共服務設施配套用地應優先使用廢舊村莊、學校、企業及鎮村撤并后形成的農村存量建設用地。

2.1.3?加大土地利用計劃保障。

充分利用省、市下達的單列農民建房用地計劃，優先使用城鄉建設用地增減掛鉤指標。城鄉建設用地增減掛鉤計劃不足的縣區，應從省、市下達的年度新增計劃中單列5%左右的新增建設用地計劃，并同步配套耕地占補平衡指標，專項用于農民集中居住以及農村一二三產業融合發展。需要從市級增減掛鉤節余指標交易平臺購買用于集中居住區建設的，市級增減掛鉤節余指標交易時應優先予以安排。鼓勵縣區之間通過友好協商交易增減掛鉤指標、耕地占補平衡指標。

2.2?改善人居環境

2.2.1?推進生態修復和農村環境治理。

以建設美麗宜居鄉村為目標，結合整治專項進行農村的生態修復和保護工作。通過農村污水治理、道路修繕、垃圾處理設施建設、廣場、商服、醫療等配套公共服務設施建設以及村容村貌的整修等措施，改善農村的人居環境。進行“九靠近一滯洪”區域內村莊的環境調查和影響評估，確定需要進行搬遷改造的地區。

2.2.2?開展農村土地綜合整治。

按照山水林田湖草系統治理的要求，在確保耕地不減量的前提下，大力開展農村土地綜合整治。通過申報省、市農村土地綜合整治項目，開展鄉村全域土地綜合整治，完善農業配套基礎設施，改善農村人居環境。在土地整治過程中產生的新增耕地指標，優先納入省、市補充耕地指標交易平臺進行交易，凈收益用于改善農民群眾住房條件工作和公共設施配套建設。

2.2.3?鼓勵農村土地復合利用。

通過鼓勵農村土地復合利用增加農民收入，為改善農村人居環境提供物質基礎。在不侵占永久基本農田的前提下，對農業生產結構進行優化調整，將種植業和休閑旅游業結合起來，開展農業教育、農事體驗、農業科普等活動，發展鄉村集觀光、體驗、餐飲為一體的旅游模式。在充分保障農民宅基地權益的前提下，通過宅基地三權分置，探索宅基地盤活方式，鼓勵農村集體經濟組織以出租、合作等方式利用空閑房屋和宅基地。

2.3?優化農村居民點布局

2.3.1?進行農村居民點適宜性評價。

對農村居民點進行適宜性評價，擇優選擇適度集中的聚居地。農村居民點居住適宜性應滿足生產、生活和生態3個層面的宜居性，其中生產空間的適宜性主要表現為農業生產水平，即滿足農業生產需要的地形條件、水網密度等;生活空間的居住適宜性主要表現為居住和交通的承載力，又可以細化為道路通達度、鎮區通達度、能源優勢度等;生態空間的居住適宜性表現為自然環境的宜居程度，具體可以細分為林地面積、地下水位等。根據淮安市農村具體情況，選定影響因素，確定權重，構建評價指標體系進行計算，根據結果綜合分析選擇最優的集中居住點。

2.3.2?科學編制居住空間布局規劃。

通過編制農民群眾居住空間布局規劃，實現農村居民點的合理布局。按照“鼓勵進城、引導入鎮、尊重留村”原則，在深入調查摸底、準確掌握意向基礎上，開展農民群眾居住空間布局規劃編制工作。綜合考慮城鎮化進程、人口布局、用地保障、生態保護等因素，科學選址，確定集中居住位置。明確建設時序，同步配套基礎設施和公共服務設施，同步推進產業發展，打造鄉土特色。合理確定集中居住用地規模，根據集中居住農戶戶數和人口，結合不同安置方式，按照農村、城鎮、城市依次遞減的原則，合理確定居住用地和配套生活設施用地規模。

2.3.3?進行同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整。

對于有2個以上新增農民集中居住區的鄉鎮，可以根據建設時序、規模，適時開展同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整工作，逐步實現農村建設用地布局優化和“減量化”。節余耕地指標可用于占補平衡，在滿足減量化前提下，允許不超過30%的建新指標在縣域范圍內有償流轉使用，所得收益用于改善農民生產生活條件。

3?保障措施

3.1?政策保障

我國農村住房以“一戶一宅”制度為基礎，結合省市農民住房改善的相關文件，通過具體的建新拆舊、危房改造補貼、宅基地換房、宅基地有償退出、新增宅基地和社會保障補償等政策的引導，管控農房風貌，引導村民集中居住，改善農村居住環境。

3.2?機制保障

制定農村宅基地有償退出機制，可以參考各地經驗做法并結合淮安市具體安置意向，進行宅基地換房的實物補償、宅基地換資金的貨幣補償，對鄉村基礎設施進行建設規劃的輔助性補償，以及宅基地換保險、換社保、換入股等保障性安置。農村宅基地退出及補償方式需因地制宜，注重模式的適用性[10]。

3.3?資金保障

拓寬資金支持渠道。積極爭取中央財政支持，整合省級土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤補助資金、掛鉤節余指標交易等專項資金，以“全域整治、資金共投、成果共享”為原則，加大資金投入力度。充分發揮市場的作用，鼓勵農村通過產業鏈融資、村莊住房財產權抵押、發行專項債權等方式進行融資，吸引社會資本參與到新型農村的基礎設施和公共服務設施的建設和運營。

3.4?組織保障

成立農民群眾住房條件改善工作領導小組，負責改善過程中的各大決策部署，制定詳細的工作計劃，通過會商解決疑難問題。構建改善工作查處體系，做好農民群眾居住條件改善工作的考核、監督檢查及獎懲工作，保障改善工作的有序開展以及過程中各組間織的協調工作。以各鄉鎮作為具體承辦主體，做好資金籌措、宣傳維穩、搬遷安置等工作。

4?結論與討論

農民群眾的住房條件是關系農民切身利益最緊密的一環，在實施鄉村振興戰略的大背景下，改善農民群眾的住房條件、保障住房用地是實施鄉村振興戰略不可或缺的一步。該研究以江蘇北部地區的淮安市為例，在分析淮安市全市農村住房現狀和問題以及改善過程中需要著力解決的難題的基礎上，提出了改善農民群眾住房條件的路徑。目前，淮安市農村住房存在布局散亂、用地粗放、房屋空關率高、質量差，與集鎮聯系不便等問題，在國土空間規劃的管控與引領作用下，通過改善農村住房的人居環境、優化居民點布局、保障住房用地，并結合政策、資金、機制等相關保障措施，實現淮安市農民群眾住房條件改善。

該研究雖然對改善農民群眾住房條件的路徑進行了探究，具有一定的借鑒意義，但是由于中國農村的復雜多樣性，地區之間的差異性，僅以淮安市為例探究農民住房的問題具有一定的局限性。因此，未來需要擴大案例樣本容量，多地區、多選擇地進行相關理論和實踐探究。

參考文獻

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