新常態(tài)下土地執(zhí)法工作面臨的主要困難及對(duì)策研究

白海江

（日喀則市自然資源局，西藏日喀則 857000）

黨的十八大以來(lái)，中央全面深化改革決策部署得到了成功實(shí)踐，社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中向好的高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)特征更加明顯[1]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，土地市場(chǎng)日益活躍、土地價(jià)值潛力日益凸顯。受土地價(jià)值潛力的吸引，許多群眾投機(jī)開(kāi)展非法占地、違法建房、私自倒賣(mài)土地等違法活動(dòng)，嚴(yán)重?cái)_亂了土地資源管理秩序。

為貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，2019年機(jī)構(gòu)改革后，成立自然資源主管部門(mén)統(tǒng)一行使山水林田湖草等各種自然資源的管理工作。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，為更好的實(shí)現(xiàn)土地資源對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用，就必須加強(qiáng)土地執(zhí)法，規(guī)范土地資源管理秩序。

一、土地執(zhí)法工作現(xiàn)狀

1.群眾依法用地意識(shí)薄弱

現(xiàn)階段我國(guó)已形成橫向上各法律部門(mén)相互銜接，縱向各位階法律淵源協(xié)調(diào)一致的土地資源管理法律體系。為貫徹實(shí)施新修改的《土地管理法》，加快推進(jìn)自然資源管理改革，自然資源部對(duì)相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行“打包修改”工作，為規(guī)范國(guó)家土地資源管理理順了法律依據(jù)。但地方上對(duì)于土地資源管理法律法規(guī)政策的宣傳工作不到位，導(dǎo)致群眾法制觀(guān)念不強(qiáng)，依法用地意識(shí)薄弱，特別是在偏遠(yuǎn)落后農(nóng)村地區(qū)，違法占地、亂占耕地等土地違法現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

2.經(jīng)濟(jì)利益對(duì)法制意識(shí)沖擊大

現(xiàn)代社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步增大，而土地短時(shí)間內(nèi)可以獲得巨大收益，這就導(dǎo)致許多群眾受利益驅(qū)動(dòng)私下簽訂土地買(mǎi)賣(mài)合同違法進(jìn)行土地交易，抑或是私自違法占地建房用于買(mǎi)賣(mài)、出租，嚴(yán)重破壞了土地管理秩序。

3.土地違法案件錯(cuò)綜復(fù)雜

從違法主體角度講，既有村組集體內(nèi)部村民，也有本村村民與外部人員外合伙開(kāi)展土地違法行為；從違法客體角度講，既有違法占地建房買(mǎi)賣(mài)、出租，也有大量違法占用、私下倒賣(mài)村組集體土地行為；從違法類(lèi)型角度講，違法倒賣(mài)土地、破壞耕地、非法占地等土地違法案件普遍存在。

二、執(zhí)法工作存在的困難

1.土地執(zhí)法難度大

一是調(diào)查取證難度大。受土地巨大收益的驅(qū)動(dòng)，普通老百姓萌發(fā)了發(fā)土地財(cái)?shù)南敕ǎ灾滤较碌官u(mài)土地、非法流轉(zhuǎn)土地等土地違法現(xiàn)象頻發(fā)。很多案件中存在當(dāng)事人多次轉(zhuǎn)賣(mài)土地，被發(fā)現(xiàn)時(shí)已轉(zhuǎn)手多人。當(dāng)執(zhí)法人員調(diào)查取證時(shí)，很難查清土地倒賣(mài)完整流程，固定證據(jù)形成一個(gè)事實(shí)清楚的證據(jù)鏈。

二是違法狀態(tài)制止難。執(zhí)法工作人員發(fā)現(xiàn)違法線(xiàn)索后，第一時(shí)間制止并按照法定程序下發(fā)責(zé)停令等法律文書(shū)，當(dāng)事人主動(dòng)停止違法行為接受調(diào)查是土地違法案件查處地最佳狀態(tài)。但具體執(zhí)法工作中，很少有違法當(dāng)事人積極主動(dòng)配合，甚至采用暴力方法對(duì)抗執(zhí)法。而現(xiàn)行相關(guān)法律并未賦予土地執(zhí)法工作人員采用強(qiáng)制措施制止違法行為、控制違法態(tài)勢(shì)進(jìn)一步發(fā)展的權(quán)利。甚至對(duì)違建現(xiàn)場(chǎng)采取斷水?dāng)嚯姷却胧┍破犬?dāng)事人停止違法行為，若沒(méi)有相關(guān)職能部門(mén)的協(xié)助也很難辦到。經(jīng)常出現(xiàn)違法人員對(duì)抗執(zhí)法活動(dòng)，違法成本進(jìn)一步增加，違法事態(tài)進(jìn)一步嚴(yán)重，土地執(zhí)法成本越高的多難局面。

三是處罰措施執(zhí)行難度大。從土地執(zhí)法查處工作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，很多時(shí)候違建建筑已經(jīng)完工甚至已投入使用。而現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定，對(duì)違法占地違建建筑物只能責(zé)令限期拆除，行政處罰決定期滿(mǎn)不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。而申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行過(guò)程中，因?yàn)閺?qiáng)制拆除社會(huì)影響面大，事前都必須進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，所以巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)使得法院很難采用強(qiáng)制手段，往往導(dǎo)致對(duì)強(qiáng)制拆除行為落不到實(shí)處。既打擊了執(zhí)法人員信心，又助長(zhǎng)了違法人員火焰，造成更多的違法案件。

2.土地執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)有短板

一是執(zhí)法編制少。土地違法案件主要由基層單位負(fù)責(zé)查處，而受編制數(shù)額限制，各基層單位編制少，在編人員更是身兼不動(dòng)產(chǎn)登記、地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)等業(yè)務(wù)，普遍面臨人少事多的矛盾。在土地違法案件具體查處工作中，難以保證兩名執(zhí)法主體資格適格的執(zhí)法人員開(kāi)展執(zhí)法工作，或者同一案件查處工作前后參與人員多次變更，影響案件查處效果；

二是執(zhí)法人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)有待加強(qiáng)。新時(shí)期下，復(fù)雜多變的土地違法案件的查處對(duì)執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力要求很高，對(duì)基層單位來(lái)說(shuō)，參加常規(guī)性執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)會(huì)少，跨區(qū)交流學(xué)習(xí)先進(jìn)的執(zhí)法工作經(jīng)驗(yàn)的機(jī)會(huì)更是微乎其微，很多執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平、執(zhí)法能力很難得到有效提高，造成土地違反案件查處質(zhì)量不高；

三是執(zhí)法硬件設(shè)施不達(dá)標(biāo)。基層單位普遍面臨財(cái)政預(yù)算緊缺的窘境，這就導(dǎo)致基層單位無(wú)法為執(zhí)法人員配備執(zhí)法車(chē)輛、執(zhí)法記錄儀、辦公電腦等必備的執(zhí)法設(shè)備。沒(méi)有車(chē)輛等交通設(shè)備就很難第一時(shí)間到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行處置，沒(méi)有執(zhí)法記錄儀等攝影攝像設(shè)備就很難固定第一手證據(jù)，這些問(wèn)題也很大程度影響了執(zhí)法工作；

四是尚未建立聯(lián)合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制。前文談到，從土地違法行為發(fā)現(xiàn)、制止，到違法案件調(diào)查、查處、執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程中，采取有些措施如果沒(méi)有相關(guān)部門(mén)協(xié)助是很難辦到的。雖然現(xiàn)在很多地方在探索組織土地聯(lián)合執(zhí)法，但并未真正形成聯(lián)合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制。在具體聯(lián)合執(zhí)法工作中，存在各部門(mén)權(quán)責(zé)不對(duì)等，牽頭單位任務(wù)重、參與部門(mén)“出工不出力”，形不成執(zhí)法合力的現(xiàn)象，執(zhí)法工作再次陷入窘境。

三、完善執(zhí)法工作的建議

1.推進(jìn)土地管理制度建設(shè)

切實(shí)加強(qiáng)土地執(zhí)法工作，需要自然資源主管部門(mén)進(jìn)一步完善土地管理制度。各地方要切實(shí)從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)，制訂切合本地實(shí)際的土地管理方案。在遇到實(shí)際問(wèn)題時(shí)，應(yīng)改變以往上令下達(dá)式僵化的工作模式，不斷開(kāi)展基層調(diào)研，尋找問(wèn)題癥結(jié)所在。在解決問(wèn)題時(shí)的過(guò)程中，要善于依靠和發(fā)揮人民群眾的力量，在群眾普遍理解和支持的基礎(chǔ)上，群策群力細(xì)化工作方案，提高工作方案的可行性，實(shí)現(xiàn)土地資源的有序管理和健康發(fā)展。

2.加大法律法規(guī)及政策宣傳力度

基層單位要充分利用各種節(jié)日活動(dòng)，深入開(kāi)展送法下鄉(xiāng)、送法進(jìn)校等形式多樣的宣傳活動(dòng)，同時(shí)積極借助科技手段、媒體手段，多方式向社會(huì)群眾開(kāi)展法律法規(guī)及政策宣傳工作，增強(qiáng)社會(huì)群眾對(duì)土地法律法規(guī)及政策的知曉度、熟識(shí)度，讓廣大群眾真正認(rèn)識(shí)到合理有序的土地資源管理秩序的巨大價(jià)值和作用，進(jìn)一步增強(qiáng)土地保護(hù)觀(guān)念，樹(shù)立依法用地意識(shí)。

3.進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

一是地方要積極主動(dòng)爭(zhēng)取機(jī)構(gòu)編制單位的支持，增設(shè)單位人員編制，充實(shí)執(zhí)法力量；二是積極申請(qǐng)財(cái)政支持，加大執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)的投人，給執(zhí)法隊(duì)伍完整配備執(zhí)法設(shè)備，以便快速高效開(kāi)展土地執(zhí)法工作；三是加大基層執(zhí)法人員教育培訓(xùn)力度，對(duì)執(zhí)法人員開(kāi)展專(zhuān)業(yè)技能和土地法律法規(guī)及政策文件等內(nèi)容培訓(xùn)與學(xué)習(xí)的同時(shí)，還應(yīng)嘗試開(kāi)展跨區(qū)交流學(xué)習(xí)，采用多種方式和手段，不斷提高土地執(zhí)法業(yè)務(wù)水平和執(zhí)法能力，打造一支適應(yīng)新形勢(shì)能力強(qiáng)，黨和人民滿(mǎn)意的高質(zhì)量土地執(zhí)法隊(duì)伍。

4.探索建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

各地要積極探索建立政府主導(dǎo)，自然資源管理部門(mén)牽頭，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、公檢法部門(mén)配合，住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城市管理、信訪(fǎng)、環(huán)保等職能部門(mén)協(xié)助的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，并建立聯(lián)合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制。定期召開(kāi)聯(lián)席工作會(huì)議并開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)，按照尊重歷史、堵住當(dāng)前、疏堵結(jié)合、分類(lèi)處理的工作思路，依法嚴(yán)肅查處各類(lèi)土地違法行為，實(shí)現(xiàn)新增違法零增長(zhǎng)、歷史違法負(fù)增長(zhǎng)的工作目標(biāo)，努力開(kāi)創(chuàng)管理規(guī)范、建設(shè)有序的土地資源管理新局面。此外，建議嘗試在自然資源主管單位設(shè)立警察值班制度，這樣在一些非聯(lián)合執(zhí)法案件查處工作中，值班警察可第一時(shí)間對(duì)妨礙執(zhí)法的行為人采取相關(guān)強(qiáng)制措施，既有利于案件的調(diào)查取證工作，也能在第一時(shí)間制止違法行為，降低違法當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)損失的同時(shí)也能有效降低執(zhí)法成本。

5.依法維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益

在土地違法案件查處過(guò)程中，雖然要切實(shí)維護(hù)法律尊嚴(yán)，同時(shí)也要堅(jiān)持以人為本的原則，切實(shí)維護(hù)違法當(dāng)事人的合法權(quán)益。這就需要執(zhí)法人員在工作中，在不突破法律底線(xiàn)的前提下認(rèn)真做好違法當(dāng)事人的說(shuō)服教育工作，引導(dǎo)違法當(dāng)事人以理性合法的形式表達(dá)利益訴求，審慎穩(wěn)妥地解決違法當(dāng)事人最關(guān)心、最直接的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益問(wèn)題，既要依法依規(guī)查處土地違法案件，維護(hù)自然資源管理秩序，也要有效防范化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上，土地執(zhí)法工作是一項(xiàng)十分復(fù)雜工作，違法類(lèi)型多樣且涉及范圍點(diǎn)多面廣，在執(zhí)法工作過(guò)程中，既要強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，還應(yīng)協(xié)作配合嘗試建立聯(lián)合執(zhí)法模式形成聯(lián)合責(zé)任機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)土地執(zhí)法工作，提升土地管理水平，維護(hù)自然資源管理秩序，切實(shí)發(fā)揮出土地在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面穩(wěn)定發(fā)展。