農村公共文體設施“建管用”長效機制建構研究*

湖州職業技術學院 姚應祥

社會主義新農村文化建設是社會主義新農村建設中的重要內容之一，是推動社會主義新農村和諧發展的重要力量。社會主義新農村的文化建設強調各地區應在加強農村公共文體基礎設施建設的基礎上，開展形式多樣且能夠體現當地區域文化特色的各類文體活動，滿足農民群眾的文化生活需求，不斷豐富農民群眾的精神文化生活。近年來，隨著社會主義新農村建設計劃的深入實施，全國各地農村的面貌發生了翻天覆地的變化，部分地區甚至已將新農村建設納入法治化軌道。社會主義新農村建設，順應了村民對美好生活的熱切期待。隨著生活水平的不斷提高，村民對完善的公共設施、整潔的生活環境、便捷的出行條件、高標準的生活質量，都有著強烈的追求?，F階段，我國不少地區的農村公共文體設施工作開展并不盡如人意，例如，部分農村公共文體設施建設落后且分布不合理，部分農村公共文體設施管理不到位且毀損嚴重，部分農村公共文體設施長期閑置且利用率低下。因此，建立農村公共文體設施“建管用”的長效機制就顯得尤為必要。同時，農村公共文體基礎設施建設、管理、利用屬于關系到村民切身利益的社會事業，是農村發展中的薄弱環節，需要政府逐項解決。加強農村公共文體設施建設，增強農村公共文體設施管理，提高農村公共文體設施效能，不僅有助于改善農村公共文體設施供給環境，切實解決好與村民切身利益相關的問題，實現農村地區公共文體服務均等化，而且有助于加快農村文體事業的發展，夯實新農村建設的文化基礎，積極穩步推進美麗鄉村及美麗中國的建設。

一、農村公共文體設施及其“建管用”的概述

(一)農村公共文體設施及其“建管用”的基本概念分析

農村公共文體設施是指鄉鎮和農村地區能夠提供圖書閱讀、文藝演出、科技推廣、科普培訓以及公共體育活動等文體服務的設施和活動場所(黃紫鈺和郭力，2019) 。農村公共文體設施“建管用”包括農村公共文體設施的建設、管理、利用三個方面。構建農村公共文體設施“建管用”長效機制，既有利于促使農村公共文體設施實現合理供給，增強政府管理農村公共文體設施的能力，提高農村公共文體設施的效能，又有利于推進農村人民群眾基本物質、文化需求持續滿足及不斷提升，提高農村人民群眾的幸福感。

農村公共文體設施在本質上屬于一種公共產品，具有公共產品的一般性特征，包括使用上的非競爭性特征和受益上的非排他性特征。使用上的非競爭性強調，村民之間是平等的，不是對立的，其在使用農村公共文體設施的過程中，不存在與其他村民的競爭關系，每個村民是和諧共處的良性關系，一個村民使用并不會影響其他村民的使用。受益上的非排他性強調，農村公共文體設施在使用過程中所帶來的利益是面向全體使用者的，這些利益并不會為少數人所占用，一部分村民無法阻止另一部分村民合法合理使用農村公共文體設施，其利益受眾對象是不特定的所有村民。雖然農村公共文體設施供給的核心目的之一是滿足村民對公共文化設施這類產品的需求，但這種需求受主觀及客觀條件限制需要政府采取適當干預措施干預，從而在一定條件下會弱化農村公共文體設施作為公共產品的特點，即農村公共文體設施非競爭性和非排他性的特點并非絕對的，在特殊情形下亦存在例外。當農村公共文體設施出現需求大于供給的矛盾時，為緩解供需矛盾，對農村公共文體設施的供給會在特定時間采取一定的限制性措施。例如，根據年齡結構分時間階段向村民提供農村公共文體設施供給服務即屬于前述情形，此類措施可能就會存在階段性的排他性。

傳統理論認為，作為農村公共文體設施的公共產品的提供者應為政府機構，這也符合公共產品的公益性質。但是，在實踐中，單純政府機構的主導經常導致農村公共文體設施供給出現失靈。部分地方政府在農村公共文體設施“建管用”中消極作為、一些地方政府官員在農村公共文體設施“建管用”中利用手中公權力進行尋租、少數地方政府“干群關系”不和諧等都是導致政府主導失靈的原因，因而造成單純的政府主導反而不利于農村公共文體設施的合理供給。因此，農村公共文體設施的供給需要引入新的調節手段，而市場配置正是一種有效的手段。因不同農村地區的經濟發展水平存在差異，通過市場適當引入社會資本，與政府共同推進農村公共文體設施建設。這不僅有助于利用社會資本平衡地區經濟水平差異造成的農村公共文體設施供給資源分配不均，而且有助于借鑒社會力量高質量及高效率的運營經驗，為農村公共文體設施供給注入新的理念。因此，創新農村公共文體設施的供給模式可以為解決農村公共文體設施供給矛盾提供一種新的路徑。

(二)農村公共文體設施“建管用”基本原則分析

1.資源優化配置原則。

所謂資源優化配置原則，一般是指資源要素通過合理供給與流動在不同部門或主體之間實現優化配置。實現資源的優化配置必須要具備資源的供給與資源的流動兩個基本條件(胡元聰和譚鑫，2014)。資源供給與流動的合理性與有效性是實現資源優化配置的前置條件。市場是資源配置的核心。農村公共文體設施的“建管用”必須將市場配置農村公共文體設施資源放在首位。部分地區農村公共文體設施并不缺乏，但未考慮本地農村公共文體設施資源的特性，追求同質化，從而導致農村公共文體設施出現管理不善、利用率低等問題。農村公共文體設施的“建管用”需要因地制宜，并與當地特色物質、文化資源相結合，切忌生搬硬套其他地方的經驗。依據資源配置理論，許多地方的農村公共文體設施資源十分豐富，在市場配置能力充分發揮的情形下，原本可產出效用，但卻因當地市場配置資源的能力較弱，從而導致農村公共文體設施資源不能得到充分、有效地流動，造成市場配置失靈。

2.效用原則。

市場配置的核心目的是實現效用，而“效用”是評價一項行為是否有效的核心指標。強調行為的效用值，是指一項行為所消耗的社會成本應低于其所能取得的收益，或者以消耗相同的社會成本可取得比其他經濟主體更多的收益，前述收益既包括可以衡量的物質性收益，也包括不可衡量的精神性收益。任何一項行為應考慮其實施效用，政府行為亦不例外。如果政府實施的某項行為不具有任何效用性，則表明該行為可能是不恰當或是無效的。社會主體奮斗所爭取的一切，應是圍繞效用展開的(柯超，2012)，而效用的最直接體現即是利益。就農村公共文體設施而言，我們可以理解為能夠給人民群眾帶來某種心理滿足或提升的要素及資源(周旺生，2004)，人民群眾的利益在不同的資源配置能力下可能存在沖突，而通過資源優化配置恰好可以有效控制利益沖突(陸平輝，2003)。農村公共文體設施“建管用”在本質上亦屬于一項行為，農村公共文體設施的最終目的是在滿足人民群眾基本物質文化需求的同時不斷提升人民群眾的物質文化水平，其體現的效用更多的是一種為人民群眾帶來的精神性收益。

3.適度干預原則。

適度干預原則，是指在市場配置出現無法矯正的情形時，如分配性失靈、公共性失靈、信息性失靈、外部性失靈、壟斷性失靈等市場失靈等，政府在不違背市場基本運行規律的前提下，通過公權力手段對市場失靈問題進行矯正所采取的有效、合理及適度的措施或手段(肖蓓，2004)。但需注意的是，政府干預對市場失靈的調控僅為輔助作用，其不能替代市場在資源配置中的決定性作用?！斑m度干預”的核心要求包括兩個內容：一是干預的時間點；二是采取措施的合理性。一方面，政府干預的時間點應以必要為前提，市場可自行調節解決的，不應提前介入，即不應提前干預既存的市場配置環境；另一方面，政府干預的手段或措施必須具有合理性，以最小損害為原則。農村公共文體設施屬于公共性設施，其市場流動性本就不足，因此，農村公共文體設施在社會各部門的分配上是極易偶然性或任意性地導致其自身出現負外部性的。因此，為了保證市場在配置農村公共文體設施資源中發揮作用的同時，對于市場失靈等環節，政府進行適度干預是必要的，也是必需的。

4.社會本位原則。

社會本位原則以社會公共利益或社會整體利益為出發點，是調節經濟應遵循的基本原則之一，其強調在處理經濟、社會、文化等問題時應堅持以大多數人的意志和利益為評判標準(李摯萍，2004)。社會本位原則強調以人為本，其要求市場調節及政府干預應首先從社會整體利益出發，不得以小部分人的利益為導向，要敢于破除私權力的束縛，以最終實現大多數人的整體利益。農村公共文體設施的最終受益主體為全體人民群眾，因此，農村公共文體設施的“建管用”必須堅持以人為本，以促進人民群眾共同利益的實現。地方政府在推進農村公共文體設施“建管用”的過程中，應以人民利益至上為目標，不得以“政績”為導向建設不符合大眾基本利益需求的農村公共文體設施；同時，在農村公共文體設施的管理及利用上也應公開、透明、公正、高效，不得將農村公共文體設施變為少數人的“服務品”。

二、農村公共文體設施“建管用”現狀分析

近年來，隨著全面推行城鄉一體化建設及社會主義新農村建設，廣大農民的生活水平得到大幅度提升。同時，伴隨“健康中國2030”計劃的全面實施，“健康第一”的理念進一步深入人心，公民參與文體運動的興趣顯著提高。國家體育總局發布的《2014年全民健身活動狀況調查公報》顯示，東部沿海經濟發達地區農民參與文體活動者明顯增多，甚至有超越城鎮居民的趨勢；同時，居民體育意識的強弱與其生活水平呈正相關，這表明經濟水平越好的居民越注重身體素質的鍛煉，主動參與文體活動的意愿也更強。

為全面掌握當下農村公共文體設施“建管用”的現狀，筆者在全國范圍內選擇了36個行政村，以隨機抽樣的方式發放調查問卷1800份，收回有效問卷1682份，并通過實地走訪、座談等方式完善問卷調查的數據。本次調研主要通過深入了解農村地區村民對當地公共文體設施“建管用”的認識和理解，以獲取農村公共文體設施“建管用”現狀的第一手數據。通過分析調研數據，發現我國農村公共文體設施“建管用”的現狀主要表現在以下三個方面。

(一)資源配置不足，無法滿足村民群眾的活動需求

就農村地區而言，目前其公共文體設施資源供給不足的矛盾日益凸顯，最為直接的體現是農村公共文化設施的供給中，存在很多供給內容并非農民內心的真實需求，而農民希望供給的農村公共文化設施卻無法供給，導致供需失衡，進而無法滿足廣大群眾的活動需求。需求與供給只有合理配對時，才能真正實現農村公共文化設施供給符合大多數村民群眾的利益需求。

調研數據顯示，一方面，許多小的村莊缺乏基本的健身設施，部分村雖然有基本的文體設施，但隨著時間的推進，村組織規模在不斷擴大和現代化，其陳舊的文體設施已經無法滿足人民群眾對體育公共產品的需求，而且也與當前社會普及的公共文體設施不相適應。另一方面，農村人民群眾對農村公共文體設施的重要性認識其實是比較到位的，但對相應政策缺乏具體了解。在村民心中，農村公共文體設施的供給責任在于政府，政府仍是加強農村公共文體設施建設的主導力量。此外，大多數村民對農村公共文體設施建設政策是缺乏了解的，無法及時就農村公共文體設施涉及的政策提供建議或意見，其實際需求無法得到表達，這也要求地方政府在構建農村公共文體設施“建管用”長效機制的同時必須加大相關政策的宣傳力度，完善村民需求的反饋途徑。

(二)利用效率不高，未能充分發揮公共文體設施的功能

公共文體設施應專門提供給人們作為文化或者體育鍛煉之用，但是根據筆者的調查發現，許多公共文體設施實際已經“名存實亡”，多數存在被侵占或挪作他用的現象。例如，部分地方將綜合文體場館挪作宴會廳，長期作為村民婚喪嫁娶宴請辦酒的場所；室外籃球場、羽毛球場等被村民長期占用停放汽車；一些舞臺被農民侵占用于晾曬谷物，更有甚者將乒乓球館等挪作麻將館使用。許多計劃鍛煉的群眾無法利用公共文體設施，“乘興而來，敗興而歸”，一些地區甚至由此引發沖突，破壞了社會和諧。另外，也有一些公共文體設施被村委會私下出租給個人用于經營使用。前述這些行為實際上都嚴重影響了周圍村民使用公共文體設施的權利。當然，也有一些地方的公共文體設施長期處于閑置狀態。一些偏遠的小鄉鎮或比較大的行政村都設置有大禮堂、舞臺之類的公共文體設施，但僅在重大活動時才使用，平時一直處于閑置狀態，公共文體設施的原有功能沒有得到充分發揮(邱聰江，2019)。

根據筆者的調查顯示，村民群眾業余時間充裕，文體需求也呈現出多元化的趨勢，但公共文體設施的利用率卻始終不高。例如，大多數受訪者使用村里的公共文體設施頻率較低，且每次使用的時間以1個小時以內為主，持續時間較短；同時，從促使村民前往文體設施場所的最主要原因來看，以“村里有活動”占比最高。可見，村民多以受其他客觀因素影響被動參與到農村文體公共設施的利用中，而村民主動參與農村文體公共設施利用的意愿及積極性并不高。

(三)管理制度不全，影響公共文體設施的使用年限

農村公共文體設施資源的配置模式為“自上而下”型。目前，大部分公共文體設施均是由政府出資，這不免導致農村公共文體設施資源在實際運行中會存在“官僚主義”“形式主義”“暗箱操作”等問題，最直接的體現即是不同地區的公共文體設施質量參差不齊。部分地區的農村公共文體設施從建設完成到投入使用不到一年，就出現器材磨損嚴重而無法使用的情形，甚至存在嚴重的安全隱患。加之部分村民主動愛惜保護公共文體設施的觀念淡薄，導致公共文體設施被人為破壞的情形不在少數，進而導致許多公共文體設施都無法達到預期的使用效果(邱聰江，2019)。

筆者的調查顯示，政府在農村公共文體設施的使用管理上存在諸多缺位，農村公共文體設施使用不規范的情況突出，且百姓滿意度普遍不高。 例如，完全了解村里所有公共文體設施正確使用方法的受訪者占比不到20%，表明部分地區農村公共文體設施使用規范落地執行力度較差，在一定程度上降低了農村公共文體設施的使用頻率。又如，大部分村民的思想觀念仍單純停留在 “要我鍛煉”的這個思想層面，而主動參與公共文體設施建設的意識還比較淡薄，表明部分地區政府轉變村民傳統生活思想的工作開展深度不足。再如，部分地區的村民認為本地區的公共文體設施不完善、陳舊且種類單一，表明部分地區政府在農村公共文體設施的管理中未考慮村民需求。此外，大多數村民認為公共文體設施存在的核心問題是鄉鎮財政力量有限，資金不足，無法滿足公共文體設施的更新需求。

在農村公共文體設施的管理上，最為突出的問題是村民的需求與政府管理方向無法實現正確閉環，即政府期望的管理效果與村民的實際需求無法“正確配對”。農村公共文體設施的合理配置與廣大村民的生活、休閑密切相關。廣大村民應積極主動地參與到農村公共文體設施配置的有關決策中，但事實上，由于村民主人翁思想不足，常出現“事不關己，高高掛起”的現象，甚至有地區工作人員上門征求村民意見，村民仍不參與的情形。另外，有一些村民雖愿意表達自己的想法，但是不知道如何更好地表達自己的需求，其合理訴求無法傳導到決策者手中。部分村民在利用農村公共文體設施的過程中，將農村公共文體設施作為免費的消耗品或宣泄情緒的載體，未合理使用公共文體設施，農村公共文體設施損壞的原因中，人為因素最為突出。此外，部分農村地區干部和群眾的聯系不深入，無法就農村公共文體設施建設及使用形成共識性意見，從而導致部分農村地區實際供給的公共文體設施無法滿足村民的需求。

調研數據顯示，大多數受訪者均認為深化農村公共文體設施建設是非常有必要的，但其理解的農村文體以唱歌、跳廣場舞為主，可見，村民對農村文體內涵的理解深度其實還停留在最初級的層面，有待進一步提升。村民對農村文體理解較為初級，一方面與村民樸素的生活觀念息息相關，另一方面其實也折射出當地政府對農村文體及農村公共文體設施的宣傳管理并不合格，未能將農村文體的本質以及農村公共文體設施的效用普及到位。

三、農村公共文體設施“建管用”存在問題的原因分析

(一)建設主體不明確，基層政府經費投入不足

現階段，農村地區公共文體設施建設責任主體模糊不清，突出表現為一些地方由村委會主導，一些地方又由鄉鎮政府指派專人主導，部分地區甚至出現多個建設主體競爭的怪象，建設主體劃分不清、責任追究機制不健全都將導致無法高效集中力量開展農村地區公共文體設施建設。實地調查數據顯示，政府仍然是村民心中建設農村公共文體設施的主導力量，因此，構建科學的建設主體責任制度是政府亟待解決的問題。此外，目前大部分農村地區公共文體設施建設的經費主要來自鄉鎮政府的財政撥款，其次是村級集體經濟組織自籌，資金來源渠道比較單一。部分集體經濟相對發達的行政村，公共文體設施建設經費相對寬裕，但資金利用效率卻不高，未能充分發揮經費優勢。此外，實踐中，不少地方基層政府為了追求政績，經常將原本的公共文體設施建設經費挪用到大型的體育賽事、文體教育、競技人才培養等方面，導致最終分配到農村大眾文體公共產品的經費嚴重不足，部分公共文體設施偷工減料，造成部分公共文體設施建設質量較差，淘汰過快，進而制約了農村地區文體事業的發展。資金問題是目前制約農村地區公共文體設施建設的最核心問題，如資金問題不能得到有效解決，即使建立了科學的建設主體責任制度，也無法有效推進農村地區公共文體設施的建設工作。

(二)管理體制不健全，基層政府管控能力較弱

在農村文體類公共產品的組織與管理上，基層政府應負責公共文體設施管理規劃的編制、具體政策的制定及對下級部門的總體指導。就農村公共文體設施建設而言，鄉鎮基層政府是負責公共產品供給的主體，其肩負指導管理與監督檢查的職責，而村級組織則是公共文體設施日常管理、維護等最直接的責任主體，因此，村級組織實際上才是農村文體類公共產品供給的最主要的組織與管理主體。

通過調查發現，因基層管理制度不健全導致公共文體設施在管理上存在諸多問題。例如，大多數受訪者表示其所在村現有的文體設施存在“設備有限、設施場所很少，一些地方沒有公共文體設施”“設施破舊或沒有定期檢查，存在安全隱患”“一些公共文體設施處于閑置狀態，使用率極低”等問題。又如，大多數受訪者對其所在村公共文體設施的管理評價為“一般”“還可以”，表明村民對政府在農村公共文體設施管理方面的工作評價不高。可以看出，因政府管理資源分配不合理，導致公共文體設施的總量分布不合理，部分公共文體設施毀損嚴重，日常維護不到位，造成公共文體設施實際利用效率低，最終導致公共文體設施資源配置畸形，進而無法真正滿足村民的需求。

(三)受傳統思想束縛，群眾主動參與文體活動的熱情不高

農村地區的部分村民安于現狀，不愿接受新事物，對于文體事業關注度較低，并未充分認識到文體事業發展對于社會以及個人發展的重要性。同時，大多數村民習慣于每天按部就班地進行勞作，業余時間大多荒廢于“麻將”“撲克”之類的娛樂活動，對各類體育鍛煉的興趣較低。從筆者實地走訪調查的結果來看，廣大村民普遍認為，在企業工作或者田地勞作本身即是一種鍛煉方式，業余時間不必再另行參加其他文體活動。同時，從參與文體活動的年齡群體來看，有充足時間進行文體活動的群體以老人、兒童為主，青年和中年則比較少。考慮青年和中年群體在我國農村人口中占比較大，因而老年和兒童群體對于文體事業發展的推動力度實際上十分有限。隨著互聯網技術的發展，年輕人更多喜歡網絡娛樂，如通過手機、電腦等進行交流、溝通、休閑，導致此類群體不愿主動參加相關的文體活動。

農村地區亟待采取有效的宣傳手段提高村民主動參與文體活動的積極性。例如，就“接受文體政策、信息的渠道和途徑”來看，受訪者多通過“電視、廣播”“與親友鄰居聊天”“書報雜志”的形式實現，其渠道相對傳統、粗放，獲取文體政策、信息手段的現代化程度較低?？梢姡壳稗r村地區科學技術在文體政策、信息傳播中發揮的作用有限，尚未真正助力農村文體政策貫徹落實。尤其是在“互聯網+”時代，通過互聯網絡創新農村文體政策、信息的傳播拓展方式，如抖音、微信、QQ等，有助于提升村民通過農村公共文體設施這一媒介參與文體活動的主動性，這也是地方政府下一步需要大力探索的方向。

四、農村公共文體設施“建管用”長效機制構建的路徑探索

(一)明確農村公共文體設施建設主體及資金的投入渠道

首先，政府應構建科學的建設主體責任制度。一方面，政府應建立主管領導責任機制。主管領導應自覺擔負起農村公共文體設施建設主體的首要責任，關鍵事項應親自部署，并親自督辦落實及執行。需要注意的是，主管領導并非傳統意義上的虛偽頭銜，其在農村公共文體設施的建設中扮演著“核心指揮官”的角色，如農村公共文體設施建設工作出現重大問題，主管領導應承擔首要責任。另一方面，政府應建立部門協調推進機制。主要表現為在主管領導下應建立針對農村公共文體設施建設的專項工作小組，小組成員應由縣、鄉、鎮、村相關部門或機構的專業骨干組成，同時，應明確小組成員的職責體系，構建合理分工、統籌協調、有序推進的工作機制。專項工作小組是推進農村公共文體設施建設的直接主體，農村公共文體設施建設的具體事項均由專項工作小組統籌實施，實現專業人員做專業事項，高質量、高效率推進農村公共文體設施的建設。

其次，大力推進農村財政體制及機制改革，健全農村公共文體設施的經費保障機制。一方面，上級政府應優化農村公共文體設施資金轉移支付結構，積極向國家有關部委、省級主管部門為下級政府爭取符合條件的專項資金，并通過體制改革優化資金轉移支付路徑，以提高資金轉移支付的效率。另一方面，基層政府應提高統籌規劃的能力，合理分配農村公共文體設施資金，提高對農村公共文體設施建設資金的投入比例，擴大公共財政覆蓋農村公共文體設施的范圍(賀彥煜，2019)。農村公共文體設施屬于公益性設施，其資金來源必然以政府投入為主。在農村公共文體設施資金的使用上，必須改變傳統的“撒胡椒面”做法(孫浩和趙威，2015)，應由地方宣傳、文化、體育等主管部門牽頭，根據區縣、鄉鎮的實際情況，因地制宜，分層分類組建農村公共文體設施的項目庫，并適當向經濟欠發達鄉鎮傾斜，實現區域農村公共文體設施資源的合理分配。此外，還應建立健全農村公共文體設施資金使用的監察制度，確保資金專項使用。對于濫用農村公共文體設施資金的行為必須予以嚴厲處罰，涉及違法犯罪的，應依法移送司法機關處理，通過提高違法違規成本的形式倒逼實施機構依法合規行使手中權力，避免出現權力尋租。

再次，政府應創新農村公共文體設施資金的利用模式，增加引導性財政資金投入，充分發揮“民辦公助”“以獎代補”等相關扶持政策的杠桿作用，可適當引導社會資本參與農村公共文體設施的建設，提高資金使用能力，增強農村公共文體設施的市場屬性。從經濟學角度看，農村公共文體設施屬于公共產品，與私人物品比較而言，其主要是通過政府以行政手段進行配置的，雖說不是市場配置的產物，但是公共產品其實也可以看作一類資源，因此，政府可以在一定范圍內利用市場調節功能對農村公共文體設施的供給進行合理分配。實際上，引入社會資本加入農村公共文體設施建設，并不會破壞農村公共文體設施作為公共服務產品的本質屬性。相反，其能更好地為村民提供高質量的農村公共文體設施。加入農村公共文體設施建設的社會主體并非需要從中獲取經濟利益，大多是出于為當地農村經濟建設提供公益性捐贈的目的，同時還能給農村公共文體設施的建設帶來符合市場規律的資金運作模式。因此，在農村公共文體設施中引入第三方市場主體資金，有助于利用市場配置資源的能力來增強農村公共文體設施資源配置的能力。基層政府應積極轉換對農村公共文體活動的治理模式，積極利用市場配置資源的能力，促進公共文體設施建設向多元化和社會化發展，建立綜合性的資金投入機制，通過調動各方面的資金力量，形成以政府為主導，文體事業單位、企業、民間團體組織、社區農民等多元主體共同參與的協同機制，進而增加農村公共文體基礎設施建設資金投入的途徑(任貴州，2016)。同時，借鑒第三方市場主體成功的資金管理經驗，為提高農村公共文體基礎設施建設資金使用效率提供新的思路。

最后，政府應增強村民在農村公共文體設施建設中的主人翁觀念，發揮農民在農村公共文體設施建設中的主觀能動性。農村公共文體設施的最終受益主體是村民，村民不僅應是農村公共文體設施的使用主體，還應是農村公共文體設施的建設主體。以人為本應是農村公共文體設施“建管用”的應有之義，因此，政府在農村公共文體設施建設前應積極征詢村民的意見，同時村民也應積極發揮主觀能動性，就農村公共文體設施的建設提供建議，政府和村民形成有效互動，以保障農村公共文體設施的最終呈現符合村民需求，避免出現“水土不服”的現象。此外，為提高村民參與農村公共文體設施建設的積極性，對于涉農產業發達、集體經濟實力較強的農村，可探索以集體投資、村民集資的方式開展農村公共文體設施建設；對于集體經濟欠發達的農村，可以探索地方政府投資、村民“以工代賑”的方式開展農村公共文體設施建設；對于集體經濟條件一般的農村，則通過探索政府“出一點”、集體“貼一點”、農民“掏一點”的方式開展農村公共文體設施建設(姚鵬和尹煥晴，2020)。農村公共文體設施的公共產品屬性要求政府在農村公共文體設施的建設過程中必須將村民的需求與農村公共文體設施供給相結合，只有需求度越高，按照需求所建設的農村公共文體設施才能更“接地氣”，同時，也更容易引導村民以各種形式主動加入農村公共文體設施的建設。

(二)創新農村公共文體設施的管理機制

首先，政府應建立健全科學的決策機制，實現決策規范化和制度化。在農村公共文體設施“建管用”的過程中，涉及相關決策的，在決策前應主動深入群眾進行廣泛全面的調研，聽取民意、順應民情，參考專家意見，確定資金投入使用的方向、各項公共文體設施的供給排序，以及提供服務的方向、種類、形式等。同時，對于重大投資決策或與農民自身生活聯系密切的相關農村公共文體設施事項，應嚴格實行信息公開、民主評議和專家咨詢相結合的程序。公開化是政府實施重大決策的必然要求。例如，通過召開聽證會征求村民意見，不僅可以了解村民內心最真實的想法，而且可以評判該項決策的民意基礎，從而為政府優化決策內容提供參考意見，進而使得最終實施決策符合村民的整體利益，體現社會本位宗旨。此外，應進一步健全由農村公共文體設施供給主體和需求主體共同參與的民主決策機制，改變傳統上由政府單方實施決策的現象，鼓勵并吸納村民和其他參與投資的社會力量積極參與重大類農村公共文體設施管理措施決策，并賦予其相應的投票權，發揮民主集中制的優勢，提高民主決策的質量和效率。

其次，政府應建立健全目標考核機制，注重過程與結果并重，轉變傳統的單純以結果為導向的考核機制，完善“齊抓共管”的綜合性考核制度。地方政府及宣傳、文化、體育等主管部門應落實農村公共文體設施建設工作的目標管理責任制，完善農村公共文體設施工作考核要素，將活動場所建設情況、文體設施的維護及使用情況、農村文體活動的開展情況、文體活動隊伍的構建情況、村民滿意度等指標納入各鄉鎮及宣傳、發改、科技、民政、財政、建設、規劃、工商、公安、國土、人社、農林、計生、工青婦等部門的年度考核，明確工作職責，采取激勵與約束并重的考核模式，嚴格實施考核制度。對于考核優秀的政府及其部門給予物質和精神的獎勵，以此調動各鄉鎮、各部門抓好農村公共文體設施建設的積極性；對于考核不合格的政府及其部門給予相應處罰，以倒逼其積極作為，進而促使政府及其部門形成上下通力合作、共同參與農村公共文體設施管理的良性循環格局。

最后，政府應加快構建區域公共文體設施的城鄉統籌機制，推進公共文體設施城鄉一體化水平的進一步提升。城市公共文體設施資源豐富，配置也較為合理。農村公共文體設施資源相對欠缺，配置亦不盡合理。資源需要合理流動與配置，只有不斷流動，資源才有可能實現優化配置。如果一種資源僅在固定區域流動，那么其實現優化配置的能力也是有限的。資源流動的范圍越廣，資源配置的能力也將越強，對各生產部門和使用主體所帶來的效用也越大。同時，農村公共文體設施的資源配置強調公共文體設施城鄉一體化，即要求公共文體設施資源不應僅單純在城市流動與配置，還應在農村與城市之間相互流動與配置，以推動區域資源配置實現均等化，從而提高公共文體設施資源配置的質量與效率。地方政府要積極探索、建立健全區域公共文體設施的城鄉統籌機制(徐望，2020)。一方面，可通過組織召開各級公共文體設施建設經驗交流座談會，總結推廣各級公共文體服務供給的典型經驗和教訓，樹立典型，依據地區特色，通過創新與優化內容，積極改良推廣成功案例。另一方面，推廣公共文體設施示范項目的創建工作，強化區、縣、鄉鎮政府在農村公共文體設施投入中的主導地位，切實體現服務型政府的辦事宗旨，同時發揮市場在公共文體設施資源配置中的推動作用，尊重市場規律、完善市場供給模式，實現城鎮和鄉村“二元”公共文體資源的優化整合，以共同促進區域公共文體設施的共同發展。

(三)提升農村公共文體設施的使用效能

首先，政府應樹立效能至上的目標，提高運營維護的水平。一方面，為保證農村公共文體設施在后期的使用效率，在農村公共文體設施建設前，區縣要根據鄉鎮實際情況，結合行政村特點和農民生活習慣，科學制定規劃，并聽取村民的合理意見，從便民、利民、惠民的角度考慮問題，把握民意導向，切實建設好農村公共文體設施。另一方面，在農村公共文體設施的使用上，有關政府及部門應提前做好宣傳及培訓工作，相關領導干部應身體力行，起好模范帶頭作用?？梢酝ㄟ^利用農村公共文體設施舉辦各種群眾活動，使村民切實體會到使用農村公共文體設施對于豐富業余文體生活的巨大作用，逐步改變村民傳統的生活休閑方式。在鼓勵村民利用業余時間積極利用公共文體設施的同時，政府應保證公共文體設施無償、正常向群眾開放，不設置門檻，以提高利用效率。此外，在農村公共文體設施的管理上，應適時動態修訂完善農村公共文體設施的管理和使用辦法，進一步加強責任制管理、規范化管理和功能性管理(崔麗華，2018)。同時，應做好農村公共文體設施的維護、維修和調整工作，保障公共文體設施的正常功能和應有作用得到充分發揮。需要注意的是，雖然政府在農村公共文體設施的“建管用”中處于主導地位，但政府定位仍應是服務角色，若非實際情況必要，不應過度通過行政手段強制干預農村公共文體設施資源的配置。人民群眾的實踐智慧是無限的，因此，村民作為使用農村公共文體設施的主體，應允許及鼓勵其在合法合理范圍內創新農村公共文體設施利用的方式，從而為農村公共文體設施的利用注入新的思想和模式。

其次，政府應實施“文”“體”分眾化發展模式，實現功能的優化整合。農村公共文體設施的利用應具有效用性，或為受益主體帶來物質收益，或為受益主體帶來精神享受。實踐中，不少地區的健身設施千篇一律，未考慮鍛煉人群的需求，導致農村公共文體設施被畸形使用。因此，實現農村公共文體設施“產出效用”的前提和基礎應是農村公共文體設施供給合理且有效，否則，再完備的農村公共文體設施供給也不可能為使用主體帶來任何“利益”，反而可能對村民及農村帶來負外部性。一方面，在公共文化領域，要深入挖掘農村文化禮堂的文化傳承、學習教育、交流服務等功能，既可以動態更新鄉賢事跡、建設成就、好人好事等“展陳”，又可以編寫“鄉土教材”、定制“宣講菜單”(廖曉明和徐海晴，2019)，還可提供技能培訓、家電維修、醫療問診等志愿服務，真正把文化禮堂打造成“交流議事館”“便民服務廳”“生活休閑館”等。另一方面，在公共體育領域，以全民健身上升為國家戰略為契機，充分發揮農民體育協會、群眾體育健身俱樂部等群眾社團的帶動作用，倡導多元化的健身方式，根據農民不同的年齡、性別、職業、地域和體育愛好，設置對應的農村公共文體設施，構建多樣化的健身內容，滿足不同人群的體育健身需求，同時充分發揮參與者本身的主觀能動性，尤其是發揮農村黨員的先鋒模范作用，帶頭讓全面健身成為一種普遍的生活方式(周軍，2019)。由此，通過“文”“體”分眾化發展，推動實現提升村民文化修養、增強村民生活及工作技能、提高身體素質的綜合目的，從而真正體現農村公共文體設施的效用性。

最后，政府應堅持以用為本，擴大文體人才質量和數量。提升農村公共文體設施的使用效率，人才是關鍵要素之一。大部分農村地區經濟條件差、地理位置遠、各項配套設施落后，很難吸引優秀人才前往助力發展。近年來，國家推行了諸多促進農村人才引入的政策，如“大學生村官計劃”“選調生計劃”等，但一些農村地區的人才引進情況仍不理想。因此，建立健全長效的人才引入激勵機制是當前解決農村公共文體設施發展“瓶頸”的必要舉措。國家應從宏觀上轉變人才就業的理念，推動樹立新型農村人才觀(高鳴等，2018)，在鼓勵外來人才向農村流動的同時鼓勵原有農村人才回流。一方面，應努力健全服務農村公共文體設施的人才激勵機制，通過法律法規保障物質性激勵措施的實現，引導和鼓勵專業服務人才向農村流動，促進市本級、區縣文體人才向鄉鎮、行政村轉移，以充分發揮鄉鎮文化站、體育指導站等機構的服務功能。另一方面，應重視基層文體人才的培養，制定鄉鎮基層文體人才中長期培養發展計劃，健全基層文體工作者的培訓網絡(譚元亨和吳良生，2018)，積極從制度上為文體人才的長期發展提供利益激勵，促使其主動扎根基層、服務基層。另外，在引進專業農村文體工作人員提供專職服務的同時，應積極通過專業人才加強農村業余文體隊伍的培養和建設，共同推進農村公共文體工作的開展。此外，為最大限度地提高農村公共文體設施的利用效率，可依托地方高校、職校、中小學校等的師生資源，利用寒暑假、節假日等業余時間，選拔具有文體特長的師生深入鄉鎮、行政村開展“文體下鄉”“文體走親”等主題活動，通過創新利用社會人才資源的方式和模式(謝周亮，2013)，切實提高農村公共文體設施的使用效能，為村民最大限度地創造福祉。