探析生態公益林在集體林權改革后的監管和補償機制

●岳朝旭

隨著集體林權改革的深化落實，生態公益林的監管機制與補償機制也發生了極大的變化。完善監管機制與補償機制，有利于協調解決生態公益林產權問題，提升生態公益林綜合管理水平，保障個體承包商經濟效益。同時，這對于推動經濟建設與生態文明建設的協同進步，實現可持續發展戰略目標也具有關鍵意義。

一、生態公益林的定義

生態公益林能夠有效改善生態環境和生物多樣性，主要涵蓋公益性、社會性產品或服務的森林、林木和林地。生態公益林主要分為特殊生態公益林、重點生態公益林和一般生態公益林，相關部門需加大特殊生態公益林的保護力度，實行全方位封禁政策，減少人為干擾，特殊地區公益林可不參加林改。重點生態公益林和一般生態公益林可參與林改。部門要加大封禁力度，推行全面封禁政策，采取多種方式限制影響營林生產活動的行為，基于普遍封管措施，鼓勵森林撫育和更新采伐等活動。

二、生態公益林的經濟特性

（一）外部性

生態公益林有利于保護生態平衡，其影響范圍相對較大。如河流上有生態林則能夠提高河流下游居民的生態收益，下游居民也可在低投入條件下享有該收益，盡管影響了上游地區的經濟效益，但該效益具有外部轉移和轉化特征，這也是國家統一管理和財政保護生態公益林的主要原因。

（二）資源公共性

資源公共性主要指資源具有非排他性。按照經濟學理論分析，公益林的資源公共性是國家政府提供生產管理的重要因素。近年來，天保工程和封育工程取得理想效果，但國家為促進生態建設，提高農民收入，大力推行林改，實行生態公益林分林到戶，將個體林農作為經營主體，豐富了經營資源，但生態利益與個人經濟利益間存在著明顯的矛盾。對此，國家應加大林業補償力度。該補償需涉及到責任轉嫁內容和提高農民收入內容，同時協調個人利益與生態公益之間的關系。若在未來的發展中，國家不重視公益林的公共資源屬性，就會引發補償不到位，監管不力等問題，直接影響林改的效果。

（三）收益隱性

生態收益并非以貨幣形式體現，主要涵蓋維持生態平衡、水土保持、改善小氣候、凈化水源和水土保持等作用。再者，生態的改善可維護人體健康，對生態平衡發展具有不可估量的隱性效益。只有在出現突發的自然災害時，人們才能夠結合經濟損失數據估算生態林的價值，因此生態公益林具有收益隱性特征，且其收益較高。另外，生態公益林的隱性特征也會使政府和公眾出現決策失誤，政府忽視生態公益林的經營與保護，投入不足，最終影響了生態公益林的發展。

三、生態公益林在集體林權改革后的監管機制存在的問題

伴隨時代的快速發展，集體林權改革的落實效果越來越明顯。生態公益林逐步由集體承包向個人承包過渡轉變。生態公益林個人承包后，基層政府機關與林農承包方信息不對稱，監督管理落實不到位，生態公益林風險集中化，采伐管理流于形式。具體內容如下所述。

其一，監督管理難度大。生態公益林集體所有權轉變為個人承包權，基層政府部門由直接監管者也隨之轉變為間接監管者。主體地位缺失，且在一定程度上限制了公共權力。而這也使得基層政府機關與生態公益林個人承包方信息不對稱，監督管理工作落實不到位。從個人承包方層面來說，管理模式僵化，也使得內部管理秩序混亂，整體管理效果不夠理想。

其二，風險集中化。集體林權改革后，生態公益林被個體承包方零散分割。再加上缺少專門機構、專職人員和專項資金作為監管支撐條件，這極大地削弱了生態公益林的防御能力，火災、水災、蟲災、病災及外來物種入侵等，不僅對個體承包方造成無法挽回的經濟損失，還對區域生態系統造成不可逆損害。

其三，采伐管理落實不到位。集體林權改革后，生態公益林個體承包方數量逐年遞增。由于個體承包方所擁有的林地面積較小，導致伐區數目偏多，而分類采伐監管體制形同虛設，無法發揮實際效能。再者，林地歸屬權界限不明晰，不僅激化了各個體承包方的矛盾沖突，也在一定程度上加大了監督管理難度。不僅如此，林農采伐報批程序繁瑣，采伐監管手段落后，已無法適應集體林權改革后宏觀市場的經濟發展。

四、生態公益林在集體林權改革后的補償機制存在的問題

當前，自集體林權改革后，生態公益林由集體所有過渡到個人承包。生態公益林補償工作不僅是加強監督管理的先決條件，也是促進林業產業良好發展的必要前提。然而生態公益林補償工作仍存在諸多亟待解決的突出性問題，具體如下所述。

（一）生態公益林補償范圍界定不明晰

生態公益林產權分劃不明晰，補償范圍不合理。從某種角度來說，生態公益林產權分劃與補償范圍界定存在緊密聯系。以某省的生態補償制度為例，據相關調查資料顯示，某省林地面積約為1060 萬hm，其中生態公益林面積約為340 萬hm。某省位于長江中下游南岸，屬于亞熱帶季風氣候，且降雨量充沛，為林木生產提供了得天獨厚的條件。某省各基層政府部門為響應國家生態公益林政策，盲目的將部分林地劃分為公益林。再加上在集體林權改革初期，商品林與公益林的調整不及時、不到位，極大地增加了公益林管理難度，制約了整體林業產業的良好發展。

生態公益林覆蓋范圍較大，充分保證后續補償工作的全面性、合理性和實效性，有助于調動林農積極性，保護公益林，加強集體林權改革落實效果。但事實上，某省僅有一小部分生態公益林享受到了國家的補貼政策，這不僅導致公益林保護與建設工作缺乏核心動力，也阻礙了省級經濟建設與生態文明建設。

（二）補償手段單一化、融資渠道有限

我國公益林生態補償以政府補償為主導。由于補償手段與資金渠道單一化，再加上其他客觀因素的干預，加重了政府部門的經濟負擔。盡管整體補償數額較多，但個體承包方較多，林農均等補償收益額度極其有限。而這在很大程度上削弱了林農的積極性，制約了生態公益林的可持續發展。如果無法及時且高效地改善這種情況，將會導致生態補償延續受阻，制約經濟建設與生態文明建設的協同進步。

五、集體林權改革后的公益林監管機制完善策略

（一）加強生態公益林監督管理的具體措施

針對集體林權改革后出現的監管難度大、風險集中化、采伐管理不到位、公益林分劃不明晰等一系列問題，必須嚴格履行法律法規和制度條例進行整改處理。具體內容如下所述：

明確集體林權改革后生態公益林監督管理辦法；設置獨立的間接監管機構；優化人力資源配置，組建專業監管團隊；明確間接管理者監管范圍與職責權限；維護監管秩序；編制完整性、合理性、可執行性的突發災害應急處理方案；簡化采伐報批流程；大力落實采伐監管方案；創建統一的、集中的、規范的林權流轉交易平臺；全面推行林產評估；加大林權流轉交易流程監管力度；構建完善的檔案管理體系。與此同時，進一步明確生態公益林劃界辦法，調整公益林與商品林比例，從根源上杜絕不合法、不合規劃分問題。

（二）明確生態公益林資金補償界定范圍

集體林權改革后，公益林生態補償的資金流轉效果并不理想。歸根究底，是由于生態公益林資金補償界定范圍不明確，且資金補償界定范圍與補償資金額度存在矛盾。為有效解決此類問題，應采取如下措施：結合區域林業生態保護概況，全面保護未采伐商品林，適當提升資金補助額度，維護區域生態效益。通過采取這兩種措施，增強公益林界定范圍的科學合理性，確保林業經濟效益與生態效益最大化，加強集體林權落實效果。

（三）優化資金補償形式

現階段，生態公益林資金補助方式主要包括如下三種：其一，以政府機關為主導的生態資金補助，即設立專項補助基金，或者征收生態補助資金稅，或全面推行區域性轉移支付制度等。其二，市場化運作生態資金補助。按照市場運作模式與補助模式差異劃分為私人交易模式、市場交易模式、生態標志等。其三，政府主導與市場運作相結合的生態資金補助模式。集體林權改革后，政府主導與市場運作相結合的生態公益林資金補助模式應運而生。采取這種新型生態資金補助模式，有助于拓展融資渠道，提高專項補助資金額度，充分滿足林業發展需求。

（四）提高生態補償資金標準

生態公益林資金補助應當遵循“全面性、合理性、公平性、公正性”基本原則。同時，在實踐過程中，還應不斷提高生態補助資金標準。

1.明確資金補助標準。明確資金補助標準是開展生態公益林資金補助工作的必要前提。在此階段，充分凸顯生態公益林資金補助特征，與其他補助形式相區分。與此同時，順應主體市場客觀規律，增強補助資金的充足性、等價性與合理性。

2.拓展補助資金渠道。在堅持以政府專項基金為生態公益林資金補助主導形式的基礎上，積極采用基金、證券等形式，拓展補助資金渠道，豐富資金補助形式。在未來發展進程中，還需充分調動商業銀行與社會資本參與生態公益林資金補助的積極性。

總之，明確資金補助標準、豐富資金補助形式、拓展補助資金渠道，可以在很大程度上擴充資金儲備。一方面保障個體承包方的經濟效益，調動其參與林業管理的積極性，另一方面全面維護林業生態平衡，推動區域經濟可持續發展。

六、結束語

結合上述內容可以看出，針對集體林權改革后的生態公益林補償工作來說，各基層政府機關和個體承包方必須堅持執行“全面性、集中性、公平性、公正性與合理性”的基本原則。在此基礎上，立足于可持續發展的角度，不斷積累實踐經驗，全面優化管理措施，以此有效加強集體林權改革的落實效果，推動林業經濟的良好發展。