企業(yè)合規(guī)中的舉報(bào)人保護(hù)制度

●劉恒瑞

一、引言

近年來，企業(yè)合規(guī)問題逐漸被法學(xué)界重視討論，如何建立健全企業(yè)合規(guī)制度，制定合理有效的合規(guī)計(jì)劃是企業(yè)合法運(yùn)營、規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。合規(guī)（compliance）意為企業(yè)在運(yùn)營過程中遵守法律法規(guī)、商業(yè)準(zhǔn)則和自身規(guī)章制度，舉報(bào)人制度作為合規(guī)計(jì)劃中審查和監(jiān)控違規(guī)行為的一環(huán)，在許多國家和地區(qū)的企業(yè)合規(guī)中扮演了非常重要的角色，能否依據(jù)企業(yè)的實(shí)際情況制定并執(zhí)行一套行之有效的舉報(bào)人制度是衡量企業(yè)合規(guī)計(jì)劃是否有效的重要標(biāo)準(zhǔn)。目前國際上許多國家都設(shè)立了保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人的相關(guān)制度，本文將介紹國際上保護(hù)舉報(bào)人的主要制度，通過對(duì)舉報(bào)人保護(hù)和激勵(lì)的措施使得舉報(bào)人在檢舉違規(guī)違法行為時(shí)不被公布身份和打擊報(bào)復(fù)，并倡導(dǎo)企業(yè)在文化層面上使企業(yè)內(nèi)部接受甚至鼓勵(lì)舉報(bào)違規(guī)違法的行為，從而促進(jìn)對(duì)組織腐敗和管理不善的信息披露，降低企業(yè)發(fā)現(xiàn)自身違規(guī)行為的成本。

二、合規(guī)計(jì)劃與舉報(bào)人制度

合規(guī)計(jì)劃(compliance program)是指由法人組織設(shè)計(jì)并實(shí)施的旨在發(fā)現(xiàn)和預(yù)防違規(guī)行為的內(nèi)部控制機(jī)制。20 世紀(jì)90 年代合規(guī)計(jì)劃作為衡量締約國企業(yè)是否履行反腐敗公約義務(wù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)運(yùn)而生。隨后美國量刑委員會(huì)的《美國聯(lián)邦量刑指南》（United States Sentencing Guidelines），將企業(yè)制定“有效的合規(guī)機(jī)制”作為法院對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一，使得合規(guī)計(jì)劃成為企業(yè)自我治理的重要手段。后《合規(guī)與銀行內(nèi)部合規(guī)部門》《內(nèi)部控制、企業(yè)道德及合規(guī)最佳實(shí)踐指南》等文件確立了合規(guī)計(jì)劃的準(zhǔn)則，2014 年國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（IOS）發(fā)布了《合規(guī)管理體系指南》，確立了合規(guī)管理體系的國際標(biāo)準(zhǔn)。

在合規(guī)計(jì)劃中，事前的預(yù)防和事中監(jiān)控處理尤為重要。而事前預(yù)防除了借助監(jiān)管者的定期核查，還往往通過舉報(bào)人制度來實(shí)現(xiàn)。首次提出舉報(bào)人（whistleblowers）這一概念的是美國消費(fèi)維權(quán)者Ralph Nader，他于1971 年將舉報(bào)人定義為“認(rèn)為公共利益高于所在的組織利益，從而檢舉該組織有貪污、非法、欺詐或其他有害活動(dòng)的人?！盡arcia P. Miceli 和Janet P.Near 認(rèn)為舉報(bào)人是“（以前或現(xiàn)在的）組織成員，向可能采取行動(dòng)的個(gè)人或組織披露在其雇主控制下的非法、不道德或不合法的行為?！惫逝e報(bào)人這一概念誕生即與企業(yè)內(nèi)部的違法違規(guī)行為息息相關(guān)。

舉報(bào)人的存在可以很好地彌補(bǔ)合規(guī)計(jì)劃中的薄弱環(huán)節(jié)。在對(duì)違規(guī)行為的預(yù)防中，企業(yè)通常設(shè)立專門的合規(guī)部門和合規(guī)人員來搜集違規(guī)信息。但合規(guī)部門在搜集違規(guī)信息時(shí)有很大的局限性。其一，合規(guī)部門同業(yè)務(wù)人員間的敵對(duì)關(guān)系使得業(yè)務(wù)人員會(huì)隱瞞其可能存在的違規(guī)行為，合規(guī)人員很難在業(yè)務(wù)人員處收集到有效信息或獲得合作。其二，合規(guī)部門仍然存在被賄賂的風(fēng)險(xiǎn)。舉報(bào)人本身是業(yè)務(wù)的相關(guān)人員，不存在敵對(duì)關(guān)系，容易了解到公司運(yùn)營過程中的違法之處，同時(shí)舉報(bào)人本身可以通過舉報(bào)獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益，被賄賂的可能降低。

三、妨礙舉報(bào)的因素

但舉報(bào)人的存在本身也依然受到一定外部負(fù)面因素的制約，這些因素主要包括如下幾點(diǎn)。

（一）企業(yè)內(nèi)部的報(bào)復(fù)

阻止舉報(bào)人進(jìn)行內(nèi)部或外部舉報(bào)的最直接因素是來自企業(yè)內(nèi)部潛在的報(bào)復(fù)。有研究調(diào)查顯示舉報(bào)人遭受職場(chǎng)報(bào)復(fù)的現(xiàn)象很普遍。如果員工越過上級(jí)向企業(yè)合規(guī)部門舉報(bào)，則可能遭致上司在業(yè)務(wù)上的報(bào)復(fù)和同事的孤立。如果員工向監(jiān)管部門或公眾進(jìn)行舉報(bào)，則很有可能被企業(yè)解雇。

（二）法律風(fēng)險(xiǎn)

除了企業(yè)內(nèi)部可能存在的報(bào)復(fù)行為，員工進(jìn)行外部舉報(bào)還會(huì)面臨一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。許多企業(yè)的員工對(duì)企業(yè)負(fù)有忠實(shí)義務(wù)，這可能會(huì)阻止員工對(duì)違規(guī)行為表達(dá)個(gè)人意見或向外部泄露內(nèi)部信息。此外，入職時(shí)員工通常與企業(yè)簽訂保密協(xié)議，其中會(huì)明確約定于員工不得隨意向外界或向同事透露薪資、工作內(nèi)容等信息，違反者將被要求承擔(dān)違約責(zé)任。這也使得員工在向外界披露信息時(shí)擔(dān)憂自己可能會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任。在員工已經(jīng)對(duì)外報(bào)告企業(yè)的違規(guī)行為后，企業(yè)有可能會(huì)以損害商業(yè)信譽(yù)為由要求員工停止對(duì)外披露并承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。

（三）文化抵觸

在許多文化環(huán)境中舉報(bào)人都飽受歧視，他們被人稱之為“告密者”“叛徒”，不受組織成員歡迎。這種文化氛圍可能來源于監(jiān)控和鼓勵(lì)相互舉報(bào)揭發(fā)經(jīng)常被用作維持穩(wěn)定和權(quán)力的一種手段，這使得人們對(duì)于舉報(bào)本身有非常負(fù)面的看法。

與此同時(shí)，組織文化的作用也不容小覷?！叭后w性思維”意味著成員的自我概念和自我知覺在一定程度成為其所在組織的一部分，換言之成為組織中的一員意味著接受這個(gè)群體的特征，也意味著失去屬于個(gè)人的某些特質(zhì)。因?yàn)榕e報(bào)行為與群體對(duì)違規(guī)行為的隱瞞和包容相違背，故組織中的成員對(duì)于舉報(bào)人存在抵觸心理。這種現(xiàn)象在長(zhǎng)期對(duì)此類問題保持沉默和無視的組織中非常常見。

四、舉報(bào)人保護(hù)的國際經(jīng)驗(yàn)

由于舉報(bào)人可能遭受到的報(bào)復(fù)，許多國際公約和國家立法設(shè)立了舉報(bào)人制度以對(duì)舉報(bào)人施以特殊保護(hù)。同時(shí)，許多法律通過對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)以抵消舉報(bào)人生活所受影響的方式，以鼓勵(lì)舉報(bào)人站出來舉報(bào)企業(yè)的違法違規(guī)行為。

（一）國際公約

涉及舉報(bào)人的國際公約多集中在反腐敗領(lǐng)域，但它們也體現(xiàn)了對(duì)于企業(yè)良好治理的提倡和保護(hù)言論的導(dǎo)向。《聯(lián)合國反腐敗公約》第33 條明確提出保護(hù)舉報(bào)人，要求“各締約國均應(yīng)當(dāng)考慮在本國法律制度中納入適當(dāng)措施，以便對(duì)出于合理理由善意向主管機(jī)關(guān)舉報(bào)涉及根據(jù)本公約確立的犯罪的任何事實(shí)的任何人員提供保護(hù)，使其不致受到任何不公正的待遇?！薄睹乐薹锤瘮」s》規(guī)定應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法和國內(nèi)法律制度對(duì)舉報(bào)腐敗行為的公職人員或公民進(jìn)行保護(hù)。歐洲理事會(huì)1999年通過的《反腐敗民法公約》第9 條規(guī)定簽署各方應(yīng)在其國內(nèi)法中為有合理理由懷疑腐敗并真誠地向負(fù)責(zé)人或當(dāng)局報(bào)告其懷疑的雇員提供適當(dāng)保護(hù)，使其免受任何不合理的制裁。此外，《非洲聯(lián)盟反腐敗公約》《南部非洲發(fā)展共同體議定書》《亞太反貪腐倡議》等都對(duì)保護(hù)舉報(bào)人作出了原則性規(guī)定。

（二）各國國內(nèi)法

各國國內(nèi)法對(duì)舉報(bào)人保護(hù)的法律規(guī)范一般通過兩類形式予以實(shí)現(xiàn)。一類是綜合性法律，就舉報(bào)人保護(hù)通過專門性法案，如美國的《舉報(bào)人保護(hù)法案》。另一類是在某些部門法中單列保護(hù)舉報(bào)人的條款。但無論何種形式，其具備的內(nèi)容都大致相似：對(duì)報(bào)復(fù)行為進(jìn)行處罰，對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

通過對(duì)報(bào)復(fù)性為的寬泛定義和相應(yīng)的救濟(jì)措施在最大可能地保護(hù)舉報(bào)人；審查的外部機(jī)構(gòu)和程序，通常是由法院對(duì)報(bào)復(fù)行為進(jìn)行審查；監(jiān)督機(jī)構(gòu)，用以幫助舉報(bào)人和接收不當(dāng)行為投訴方面。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)則進(jìn)一步強(qiáng)化了舉報(bào)人的行為動(dòng)機(jī)。如美國通過《多德- 弗蘭克法案》（Dodd-Frank Act）的舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)制度，使得通過舉報(bào)人發(fā)現(xiàn)的證券欺詐是外部審計(jì)機(jī)構(gòu)和美國證券交易委員會(huì)(SEC)的13 倍。自2012 年頒發(fā)第一筆獎(jiǎng)金到2018 年末，多德- 弗蘭克舉報(bào)人計(jì)劃共向59 名舉報(bào)人支付了逾3.26 億美元。

五、舉報(bào)人保護(hù)的現(xiàn)狀

雖然許多國家已經(jīng)對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行了法律上的保護(hù)，但舉報(bào)人法律的適用仍存在各種問題。一個(gè)較為重要的問題是，舉報(bào)人很難收集到雇主對(duì)自己進(jìn)行報(bào)復(fù)的證據(jù)。例如，“職場(chǎng)孤立”通過消極方式惡化舉報(bào)人的職業(yè)環(huán)境是難以取證的；“訴訟拖延”作為常見的報(bào)復(fù)手段，其手段的合法性也很難直接認(rèn)定為報(bào)復(fù)。

目前來說，我國對(duì)于私法領(lǐng)域的舉報(bào)人權(quán)利缺乏關(guān)注，只能從勞動(dòng)法等部門法方面對(duì)舉報(bào)人提供有限的救濟(jì)。我國2009 年在上市企業(yè)范圍內(nèi)施行的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》從原則上規(guī)定了舉報(bào)人應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)，但卻缺乏可操作性規(guī)范指引。2018 年國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)印發(fā)的《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》也零星提到了舉報(bào)制度，但并未涉及對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)與救濟(jì)。

相對(duì)于法律規(guī)定，我國企業(yè)對(duì)于舉報(bào)的認(rèn)識(shí)仍然十分欠缺。很少有企業(yè)確立有效的內(nèi)部舉報(bào)人保護(hù)機(jī)制，反而歧視傷害舉報(bào)人的現(xiàn)象屢見不鮮。如何在法律框架設(shè)立與自己組織內(nèi)部情況相吻合的合規(guī)機(jī)制是法人自治領(lǐng)域的核心。這不僅取決于企業(yè)的治理能力和水平，也取決于企業(yè)合規(guī)人員的認(rèn)識(shí)水平和整體的思想意識(shí)。

六、鼓勵(lì)內(nèi)部舉報(bào)的合規(guī)

近年來有觀點(diǎn)認(rèn)為，舉報(bào)人保護(hù)制度中的獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃削弱了企業(yè)內(nèi)部合規(guī)計(jì)劃的效力和目的，舉報(bào)人可能會(huì)向政府報(bào)告以獲取豐厚的回報(bào)，而不是向企業(yè)內(nèi)部報(bào)告使企業(yè)能夠更快更有效地解決問題。但基于事實(shí)的研究表明，獎(jiǎng)勵(lì)制度并未影響舉報(bào)人的首要選擇，大多數(shù)的舉報(bào)人依然首先會(huì)向企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行舉報(bào)。2011 年美國《國家商業(yè)道德調(diào)查報(bào)告》(National Business Ethics survey)發(fā)現(xiàn)，在舉報(bào)者首次報(bào)告中只有3%是通過外部途徑舉報(bào)的，而在舉報(bào)人第二次報(bào)告中這一比例升至11%。在最終提起舉報(bào)人訴訟的員工中，有89.7%的人最初在內(nèi)部向主管或合規(guī)人員進(jìn)行了報(bào)告。故如何在員工進(jìn)行內(nèi)部舉報(bào)時(shí)就及時(shí)處理并對(duì)其進(jìn)行保護(hù)是企業(yè)應(yīng)當(dāng)思考的主要問題。

企業(yè)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定有效的報(bào)告渠道，并在整個(gè)組織范圍內(nèi)進(jìn)行宣傳和培訓(xùn)，確保員工知曉合理報(bào)告的途徑并能夠有效地加以利用。同時(shí)在員工內(nèi)部舉報(bào)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，例如保證其待遇、薪金和福利，保障其職業(yè)軌跡不受改變，對(duì)職場(chǎng)中的惡意騷擾和其他報(bào)復(fù)做出懲罰，建立保障舉報(bào)人利益的企業(yè)內(nèi)部管理制度并對(duì)此類制度進(jìn)行公示。努力建立歡迎舉報(bào)的文化，以使舉報(bào)者確信他們的舉報(bào)行為不會(huì)影響自己的職業(yè)生涯。有了內(nèi)部保護(hù)和全面接受舉報(bào)的文化，舉報(bào)人將在促進(jìn)合規(guī)職能方面發(fā)揮更大的作用。