交通運輸項目拆遷安置用地與城市拆遷安置用地政策對比分析

劉崴 孫德麗 鄭曉莉

（1.朝陽市自然資源局，遼寧朝陽 123000；朝陽市自然資源局燕都新區分局，遼寧朝陽 123000）

交通運輸建設項目是國家基礎設施發展規劃實施的重要組成部分，其社會屬性及行業特點決定了項目的征地拆遷安置工作是一項政策性強、涉及面廣的系統工程，不同于城區內舊城區改造及房地產開發安置方式，也不同于其他項目的集中遷徙安置。本文重點對比分析城市拆遷安置用地和交通運輸項目中安置用地的特異性，并提出在交通運輸項目建設實踐中的合理性建議。

一、兩者之間的相同點

城市拆遷安置用地和交通運輸建設項目中安置用地兩者內涵從根本上說，都是將用地項目范圍內的農村居民點中的農宅及國有宅基地中的住宅拆除掉，騰出項目用地范圍，并通過多種補償安置方式對被拆遷戶進行合理、合法的補償安置。

兩者之間的安置方式基本一致，通用的方式為貨幣補償形式以及產權調換形式這兩種基本形式。

兩個之間的安置實施主體一致，都是地方政府統一規劃，統一安置，統一實施。

二、交通運輸項目安置用地特異性

1.審批數量、用地量不同

對于城市拆遷安置來說，因城市的發展，城市人口容量也在不斷增長，同時隨著生活質量水平的提高，導致住宅用地的剛性需求在不斷的變大；而城市中老城區部分的基礎設施相對破舊，需要不斷的更新改善，更加劇了城市對拆遷安置用地的需求。現有情況下城市規模圈的擴大，導致城郊結合部不斷的向農村方向擴展，大量的土地被用于城市的發展。

從審批的用地數量來分析，舊城區改造項目和房地產開發項目已經成為常態化模式。審批的數量也成為每一年度用地報批的重要部分。

對于交通運輸項目的征地拆遷安置辦理用地來說，在實踐中的審批數量遠遠卻是小于城市拆遷安置的數量；簡單的說，交通運輸征地拆遷安置并不是常見的審批模式，只有在報國務院審批的重點工程項目中才會體現出來。

從用地規模看，交通運輸項目的征地拆遷安置辦理用地數量也遠遠小于城市拆遷安置的數量，交通運輸行業工程建設項目通常為線性工程，用地范圍僅僅是線路的用地寬度加上相應的隔離帶的寬度，大多數情況下總用地寬度不超過100米，用地量多在幾公頃以下；而對于城市拆遷安置用地情況，多數都是集中連片的拆遷，成片的進行開發利用，用地量少則幾公頃，多則幾十公頃。很明顯的看出兩者用地量不在同一個數量級上。

2.審批級別不同

對于城市拆遷安置用地，因地方政府作為拆遷的規劃、安置、實施主體，在安置用地的選址時候，已經考慮在指定規劃區域內，并且避讓城市周邊的基本農田保護區域，所以報批形式以城市分批次用地報批為主，在省級政府的審批權限內就可以辦理。

對于交通運輸項目用地安置用地來說，因多數交通運輸項目用地項目為線性工程，報批形式為單獨選址用地形式，項目線路的走向會不可避免的穿越基本農田保護區域，所以大多數用地項目需要報國務院審批農用地轉用和土地征收，涉及的項目拆遷安置用地同步由國務院審批。但在今年實施的新版《中華人民共和國土地管理法》中明確了報國務院審批的權限僅為占用基本農田的，或者用地總規模超過70公頃的用地。這就意味著部分交通運輸項目用地的安置用地項目，因只是集體內部的農用地、未利用地轉為建設用地，未改變土地所有權性質，按照要求可直接由省級人民政府辦理農用地轉用手續即可。

3.審批形式不同

從審批的角度對于城市拆遷安置來說，城市拆遷安置用于舊城區改造、新建住宅、以及其他公共基礎設施，必須使用國有建設用地，所以需要將集體土地征為國有土地后才能實施，也就是說，需要辦理農用地轉用和土地征收程序。只有履行完征地程序后，項目才能組織實施。

而對于交通運輸項目的征地拆遷安置辦理用地來說，因只是占用其他地方的農村集體農用地和未利用地用于安置現有的被拆遷戶，并未改變集體土地的所有權性質，所以只需辦理農用地和未利用地轉為建設用地的轉用程序即可，不需要辦理征收程序；如涉及國有土地上的住宅用地的安置，可直接進行拆遷工作，安置用地情況等同于城市拆遷安置。

4.資金來源及使用情況不同

城市拆遷安置用地資金多為地方政府負責管理統籌，并且納入城市發展的規劃中，每一年度都有一定計劃比例優先用于保障性用地。同時項目資金使用方式靈活，可以同步保障項目實施進度。

交通運輸建設項目主體工程的征地拆遷資金費用由國家和省級政府負責管理統籌使用。但拆遷安置用地的各項費用基本上為地方政府配套服務主體工程項目而設定的，存在諸多不確定性因素，在管理統籌時候落后于項目的建設進度，存在滯后性。

三、工作建議

一般的說，拆遷安置是由一地遷往某一地區永久定居，有較大數量的、有組織的人口遷移。而在交通運輸建設項目實施過程中由于涉及到沿線土地的占用，也存在征地及移民安置問題，一旦某個環節出現差錯或問題，將無法及時提供土地用于項目建設。征地拆遷和移民安置工作是一項政策性很強的工作，不僅影響到建設項目的工程造價和工程進度，同時關系到移民的生產生活水平能否恢復、提高并得以持續發展，以及項目沿線經濟發展和社會的穩定。因此，做好征地拆遷和移民安置是搞好交通運輸項目建設的重要基礎和保證。

1.做好移民安置規劃

長期以來，交通運輸項目一般沒有編制移民安置規劃，即使編制了移民安置規劃，也往往流于形式。建設項目無論是在制定方案、前期工作還是規劃實施各個階段均存在“重工程、輕移民”，“重搬遷、輕安置”的現象。同時交通運輸項目征地拆遷安置規劃的設計進度一般落后于主體工程設計進度，而其具體實施又需要提前于工程建設，因此規劃部門只能匆忙上陣，移民安置規劃的精度和深度難以保證。而事實上，移民安置是一項涉及社會、經濟、環境、文化、資源等方面的系統工程，這種缺乏應變能力的移民方案，面對復雜的現實情況，必然會產生問題。

因此筆者建議加強拆遷及移民安置工作的事前規劃深度層次，在前期線路調查、論證階段必須考慮被拆遷農宅的安置問題，同時建立規劃的應變能力保障機制，在涉及到需要安置用地或者必須遷走的情況時，及時啟動該保障機制，以保證項目設計規劃科學、合理、有序進行。

2.做好移民安置配套

目前交通運輸建設征地拆遷安置只注重經濟補償。一般只按建設中征用的土地數量、土地性質及拆遷建筑物給予征地拆遷的經濟補償，而對移民的社會與經濟系統整合，移民生產生活水平恢復，社區組織、政治、文化系統重建與發展，及環境保護等問題重視不足，容易留下很多后遺癥。

對此問題，筆者建議在安置用地規劃設計期間，應參考城市拆遷安置的規劃設置格式；從多方位、多角度出發，充分考慮到被拆遷安置農民的生產、生活水平的恢復，基層組織政治、文化系統重建、水、電、路、通信等基礎設施配套工程的建設等諸多方案因素。

3.加強監督、監管和后期管理

交通運輸建設項目征地拆遷一般由當地政府部門負責安排，實際操作中，規劃設計部門一般不派人員去現場實地丈量，而是由各個村委會負責測量并上報具體的征地拆遷數量。由于利益的誘惑，就會有不法人員謊報或虛報征地、拆遷數量及受影響的居民數量，造成工程增加大量投資。同時，由于缺少監督機構或監督機制不健全，發放下去的補償資金移民得不到而被挪作他用。

鑒于此項問題，筆者建議加強征地補償及移民安置過程中監督、監管以及后期管理職能。同時建立被拆遷安置農民的詳細情況的監管系統，同時各級政府、規劃部門、自然資源、農業農村部門等多級政府部門聯動備案，將其納入到日常的檢測、監管工作中去。