遼寧省第四輪礦產資源規劃編制工作的思考與建議

關鵬 伏丹丹

（1.遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032；2.鞍山市自然資源事務服務中心，遼寧鞍山 114000）

礦產資源保護與合理開發利用事關國家現代化建設全局和生態文明建設總體部署。為切實提高礦產資源安全保障能力，促進礦業轉型升級和綠色發展，我國建立了多級礦產資源規劃編制實施體系，這是落實國家資源安全戰略、加強和改善礦產資源宏觀管理的重要手段，也是依法審批和監督管理地質勘查、礦產資源開發利用和保護活動的重要依據?；趪鴥韧庑滦蝿?、新要求，結合第四輪礦產資源規劃（2021-2025年）編制主要任務和重點內容，本文梳理并明晰遼寧省面臨且亟需解決的問題，有針對性地提出對策和建議，為全省各級規劃編制工作提供研究基礎和技術支撐。

一、深刻認識規劃工作面臨的新形勢、新要求

自2001年以來，遼寧省先后組織編制實施了三輪礦產資源規劃，對加快轉變礦產資源管理方式、強化宏觀管理和服務經濟社會發展發揮了重要作用。特別是第三輪規劃編制實施以來，礦業活動空間活躍，規劃在超前謀劃礦業發展、統籌協調工作布局、規范礦產開發管理、引導財政資金投入、服務找礦突破等方面都取得了明顯成效。遼寧省礦業結構布局呈現“一降三升”的良好態勢，重要礦產開采量增幅超過1.14%，礦業總產值增長超過26%，大中型礦山比例提高到20%，礦山總數縮減近1/4，規?；s化程度不斷提高?！笆奈濉笔沁|寧省由全面建成小康社會向基本實現社會主義現代化邁進的關鍵時期，也是深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神的第一個五年，這對第四輪礦產資源規劃編制和實施工作提出了新的更高要求，必須科學研判、精準把控。

1.國內外、省內外礦業形勢正在發生深刻轉變

從國際看，目前仍處于礦業結構調整的優化期，以中國為代表的亞洲新興經濟體已成為世界資源消費中心，資源供給格局正在重塑。受全球經濟增長放緩、中美貿易摩擦、地緣政治沖突等因素影響，戰略性關鍵礦產的供需矛盾將更加突出，未來利用境外資源的競爭將日趨激烈。從國內看，經濟社會發展在“三期疊加”后進入新常態，呈現增速放緩、動力轉換、結構優化三大特點，對礦產資源剛需仍將居高不下，資源合理利用與保護是未來礦業發展的主旋律。從省內看，“一帶五基地”建設、“五大區域發展戰略”、“五礦共治”專項行動，為礦業發展提供了新空間和新動能。立足全省，培育并用好“兩種資源，兩個市場”，建立多元、高質、穩定的礦產資源保障體系，既面臨巨大機遇，又面臨全新挑戰。

2.國務院和省政府提出了一系列改革發展新要求

一是第四輪規劃正值全面小康向現代化邁進的關鍵時期，也是起步階段，天然氣、石油、煤層氣、頁巖氣等清潔高效能源礦產需求將持續上升；鐵、銅、錳、煤炭等大宗固體礦產需求仍將保持較高水平；晶質石墨、稀土、硼、螢石等戰略性新興礦產需求，呈現快速增長趨勢，但供需矛盾凸顯。二是礦產資源不但是主要的自然資源之一，更是生態環境體系的重要組成部分。在礦產資源日常管理，特別是規劃管理中，必須將生態環境保護、生態文明建設貫徹始終。在這個問題上，要態度堅決、旗幟鮮明。三是深化礦產資源管理改革，落實自然資源部最新政策（即自然資規〔2019〕7號文），加快職能轉變，推進簡政放權，強化服務意識，切實加強規劃編制實施和后期監管；堅持依法行政，科學管礦，健全礦產資源規劃體系，逐步提升規劃管理和服務審批的能力和水平。

3.自然資源工作定位為規劃編制列出了新答卷

十九大以來，中央對自然資源管理提出了一系列新舉措、新要求、新任務。2020年初，遼寧省自然資源工作會議強調并提出了“編制礦產資源‘十四五’規劃，強化戰略性礦產資源的規劃管控，實施礦種差別化管理，做好找礦突破戰略行動評估總結，加強地質勘查行業管理”的礦產資源規劃工作新的職責定位。為落實好新的職責定位，要在第四輪規劃編制實施期間要更加突出綠色發展、高質量發展、差別化管理、多元資源保障等內容，目標指標、空間布局、重大工程、政策措施等要向國家戰略性礦產開發利用、地區優勢礦產保護、資源綜合利用及服務民生重大項目傾斜，制定并完善激勵約束機制，使規劃成為自然資源管理中重要的管理平臺和政策抓手。

4.礦業發展及資源管理突出矛盾問題亟待解決

改革開放以來，遼寧省作為礦產資源和礦業大省，有力支撐了本地區乃至全國經濟建設和社會發展，也為繁榮全國礦業經濟做出了突出貢獻。目前，全省礦產資源工業總產值506.78億元，綜合利用產值27.41億元，從業人員13.26萬人，固體礦產年開采量2.89億噸，礦產品銷售收入427.72億元，利潤總額81.78億元。同時也要看到，全省資源保障基礎水平有待提高，開發利用環境代價較大的現狀仍未改變，如開發利用布局結構不盡合理，綜合勘查開采政策尚未有效落實，菱鎂礦、滑石礦等優勢礦種的總量調控效果不夠理想，建筑用砂石土礦小散亂無序開采等問題都需在第四輪規劃中統籌謀劃，通過引導管控逐步加以解決。

二、準確把握第四輪規劃的主要任務和重點內容

1.主要任務

一是落實國家資源安全戰略，強化資源多元保障能力。第一要立足全省資源稟賦，增強保障能力。要系統謀劃工作部署，深入推進找礦突破戰略行動，以戰略性礦產為主，向國家推薦一批重要礦產資源勘查開發基地、國家規劃礦區。通過自給率的不斷提高，有效利用“兩個資源，兩個市場”，打破在國際國內市場上“買什么什么貴，賣什么什么就便宜”的怪圈。第二要不失時機推進利用省外資源。要加強省外礦產資源勘查合作，培育一批有實力的國際國內知名礦山企業，優化礦產品貿易結構，加快構建經濟、安全、多元的國內外資源供給體系。第三要推進戰略資源替代。要大力推進煤層氣、油頁巖等非常規和新型礦產資源的開發利用，開拓鐵礦、菱鎂、滑石、硼等優勢礦產資源應用新領域，增加資源供應潛力和能力，積極推進新能源礦產、干熱巖地熱能等開發利用，推動戰略性新興礦業發展。

二是落實生態文明總體部署，促進資源環境協調發展。第一要嚴格準入管理。堅持生態保護優先原則，涉及禁止、限制勘查開采區域等空間治理內容一律遵從相關法律法規和規劃（特別是國土空間規劃）等的規定。第二要加強重要優勢礦產資源保護。通過經濟、法律和必要的行政手段對重要優勢礦產實行總量調控、計劃管控；嚴格國家規定的保護性開采特定礦種的勘查開采管理，加強對本地優勢礦產的保護，確保優質優用、持續利用。第三要健全礦區生態修復機制。堅持誰開發、誰保護、誰破壞、誰治理的原則，梳理責任主體，明確資金來源，逐步完善礦山地質環境恢復基金制度，努力營造天藍、地綠、水凈的礦區環境。

三是落實節約優先基本原則，提高資源綜合利用效率。第一要大力優化資源開發利用布局結構。要科學安排地質勘查布局，實現資源儲量較快增長；強化規劃分區管理，完善準入制度，指導礦業權合理設置，促進生產要素聚集，引導綜合勘查開采，實現持續開發和集約利用。第二要大力加強資源節約與高效利用。以低品位、共伴生、難選冶及尾礦資源為重點，研究提出一批“關系全局、意義深遠、帶動性強”的資源綜合利用重大工程，組織開展關鍵技術攻關和推廣應用；注重發揮市場機制作用，嚴格標準規范，形成倒逼機制，推動綜合利用水平整體提升。第三要大力發展綠色礦業。把綠色發展貫穿于礦山的規劃、設計和生產建設始終，因地制宜規劃建設一批綠色礦業示范區，有點到面推進綠色礦山建設，樹立典型礦山企業，轉變礦業整體形象，逐步實現開發有序、高效利用、環境友好、社會和諧的礦業發展目標。

四是落實全面深化改革方針，凸顯規劃的約束性和執行力。第一要充分體現省政府工作部署。要從資源省情和全局發展出發，從保障全省資源供給和建設資源強省的戰略高度，明確規劃主要目標任務、重大布局和重要舉措。第二要突出導向作用。要對關系全局和市場失靈的領域和方面做出規劃安排，明確資源配置方向，推動各市資源互補和產業轉移。第三要加強統籌協調。要堅持全省一盤棋，加強各級規劃之間的縱向銜接協調，既保證規劃在發展理念、重大戰略、重大布局等方面的協調一致，又因地制宜、突出特色，防止簡單照搬照抄，避免“上下一般粗”。第四要增強規劃約束力。隨著礦產資源管理制度改革逐步實施，政府職能轉變的不斷深入，在行政審批權下放或取消的同時，要將規劃編實落地，大家要高度重視，共同研究，共同編制，共同遵守，發揮規劃在依法審批、資金投入、監督管理等方面的基礎依據作用，強化規劃的嚴肅性和權威性，把該管的真正管住管好。

2.重點內容

一是調控開發利用強度。第四輪規劃要科學制定礦產資源開發利用的總量調控指標，結合地區實際，分類調控資源開采總量，保持礦業經濟平穩健康運行。對于煤炭等產能過剩類資源，結合國家、省產業政策和調控要求，嚴格論證，從嚴把關；對于菱鎂礦、硼礦、滑石礦、鉬礦等傳統優勢礦山以及戰略性新興礦產，實行開采總量控制，按照“總量調控、總數管控、促進整合、擴大規模、綠色優先、高質發展”的思路，科學論證指標體系，適時建立年度計劃指標管理機制；對于鐵、銅、錳等國內緊缺礦產，實行鼓勵勘查開采政策，科學評價資源需求和供給能力，引導生產消費預期和市場主體行為。

二是優化勘查開采布局。礦產資源規劃分區管理制度，在優化勘查開發布局和資源整合中發揮了重要作用，是一套操作性強、行之有效、符合實際的管理手段。第四輪規劃要繼續堅持，并優化創新。第一要落實國家規劃戰略布局。嚴格落實全國規劃綱要提出的能源資源基地、國家規劃礦區、戰略性礦產資源保護區等，構建國家資源安全保障的重要戰略核心空間區域。第二要劃定省級重點工作布局。將規劃主要任務落地，并劃定一系列重點區域，包括重點勘查區、重點開采區、綠色礦業示范區和砂石土類礦產集中開采區等，作為財政資金投入和政策扶持的重點區域。第三要做好各級管理功能分區。落實同級國土空間規劃等確定的限制、禁止勘查開采區域，強調環境保護和資源保護并重；科學確定礦業權設置區劃，劃定勘查開采規劃區塊，引導礦業權投放，優化資源配置，解決規劃落地的問題。

三是制定差別化管理政策。第一要區域差別化。結合全省各地實際，研判經濟社會發展全局及資源環境本底條件，研究并確定本地區礦產資源管理準入規則和政策導向，不搞一刀切，但相關政策措施不得低于全國規劃和省級規劃要求。第二要礦種差別化。在全國規劃綱要制定的戰略性礦產資源名錄基礎上，省級規劃需明確重點規劃的礦種類型，并提出有針對性的勘查開發主導方向和管控措施。市、縣級規劃要在全國規劃、省級規劃的基礎上，細化部署安排本級審批權限（含上級授權審批）的礦種勘查開發的具體規劃方向和管控要求。

三、妥善處理規劃編制中的幾個問題

為切實提高規劃的戰略性、科學性、約束性和可操作性，需要處理好以下幾方面問題。

1.規劃引導要與地區發展緊密結合

礦產資源規劃編制的出發點和落腳點，是積極主動服務地區經濟發展。一要堅決服從生態安全大局和資源安全大局，在深入研究本底資源的基礎上，統籌并優化資源開發保護布局，做大做強區域礦業經濟，實現資源開發的集聚化、規?；?、園區化、集團化，將資源優勢切實轉化為經濟發展優勢。二要科學評估論證勘查開發空間布局。全面梳理近年來探明的大中型礦產地，評估論證并篩選出一批符合技術要求的國家級勘查開發基地、國家規劃礦區，推薦納入全國規劃綱要，戰略支撐和保障全國能源資源安全；劃定一批省級重點開采區、重點勘查區，重點支撐和保障我省經濟發展建設；各地可結合實際，統籌本地區資源產業布局，劃定一批市、縣級重點開采區、重點勘查區，納入省級規劃。

2.實現資源開發與環境保護的統籌協調

第四輪規劃中，國家不再要求劃定禁止、限制勘查開采規劃區，涉及上述區域的空間治理內容一律遵從相關法律法規和規劃（特別是國土空間規劃）的規定。今后凡是新設的禁止、限制勘查開采區域，將建議主管部門盡量避讓已有礦業權，確實無法避讓的，應明確已有礦業權的處置意見，協調好礦業權人的權益關系。

3.做好礦業權設置區劃與審批權限的對接

礦業權設置區劃納入礦產資源規劃審批后，在優化礦山布局、提高開發規模化程度等方面取得了積極成效，成為礦產資源管理制度改革、強化礦產資源規劃管控的重要舉措。各地在第四輪規劃編制時，要科學論證并做好礦業權設置工作。一要統籌把控，分級設置。省級規劃具體研究省級審批權限的礦種的礦業權設置，設置完成后，除國家規劃礦區內的由市級規劃承接落實；市、縣級規劃具體研究本級審批權限（含上級授權審批）礦種的礦業權設置，其中第三類礦產直接納入縣級規劃落實（未獨立編制縣級規劃的納入市級規劃落實），分級分類引導礦業權合理布局。二要建立并完善實施評估及局部調整相結合工作機制。以規劃實施評估結果為依據，對規劃進行定期修編。因找礦獲得重大發現和地質工作程度提高的，根據有關規定，按照程序進行局部調整。三要完善監管責任與方式。堅持“誰發證、誰負責”的原則，嚴格依據規劃進行審核，同時加強事中事后監督管理，確保礦業權審批與規劃管控的一致性。

4.嚴格規范砂石土類礦產開發管理

地方經濟發展、生態保護和民生改善與砂石土類礦產的開發利用有密不可分的關系。但由于歷史原因，造成遼寧省砂石土類礦山“多、小、散”問題突出，準入門檻和技術門檻都很低，違法違規問題屢禁不止，生產安全事故多發頻發，礦山環境嚴重破壞。2018年10月，遼寧省將砂石土類礦作為熱點礦種進行總數控制，大幅縮減小型礦山數量，為第四輪市縣級規劃謀劃砂石土類礦產“科學合理布局、規模有序開采”的管理思路奠定了基礎。一要科學縮減礦業權數量。根據經濟社會發展需求、資源稟賦、市場條件等實際情況，明確砂石礦山數量目標和管控要求，引導砂石礦山規模化集約化水平逐步提高。二要不斷優化礦業權布局。深入分析生態保護、城鎮發展、交通條件及基礎設施等主要因素，劃定集中開采區，明確區內采礦權投放總量、最低開采規模、礦區生態保護等要求，促進砂石土資源集中開采和規模開采，最大限度減少對環境的干擾和破壞。對確需詳細安排的市縣，可劃定開采規劃區塊。三要鼓勵資源循環利用。堅持節約優先，對全省鐵礦剝離巖、固體廢棄物等潛在機制砂石資源進行研究分析，提出未來資源保障區域和產量，推動資源利用方式轉變，提升砂石土類礦綜合利用水平。四要明確礦業權設置條件。深入貫徹落實綠色發展理念和生態文明建設要求，提出規劃準入條件和規則，如生態環境保護方面、規?；_發方面、綜合利用效率方面、安全開采方面等，科學合理設置本地區砂石土類礦業權。

四、幾點建議

這次規劃編制時間緊、任務重、要求高，為保證順利完成工作任務，提出如下建議。

1.加強組織領導

建議各地按照國家統一部署，切實加強領導，將規劃編制工作作為年度績效考核的一項重點任務，列入重要日程和工作目標，制定本級規劃編制工作方案，主要領導負總責，分管領導具體抓，并建立工作協調機制，組建專家咨詢委員會，加強部門之間溝通協調，及時協商解決重大問題。要保障規劃編制所需的人力、物力、財力。要選擇能力、業績和信譽好的機構，承擔規劃編制技術工作。管理部門要具體組織、把握方向、明確需求，不做“甩手掌柜”。

2.堅持科學民主決策

規劃工作政策性和專業性都很強，既要充分體現科學性，更要贏得廣泛共識，切實增強規劃的權威性。建議各地結合地區實際，深入做好有針對性的基礎研究，加強對規劃總體目標、重要指標、規劃分區、重大工程、政策措施的咨詢論證。同時，廣泛征求相關地方政府、行業主管部門、礦業權人的意見，堅持開門編規劃，履行聽證程序，擴大社會公眾參與度，使規劃編制工作成為基礎扎實、論證科學、部門協調、匯聚民智、達成共識的過程。

3.加強規劃數據庫建設

數據庫做好礦業權審批和加強事中事后監管的重要依據，要得到高度重視。建議各地按照規劃數據庫標準及建設指南的要求，力爭實現規劃編制和數據庫建設同步推進、同步完成，并及時匯交，統一納入自然資源“一張圖”管理。

第四輪礦產資源規劃編制工作意義重大，任務艱巨。全省各級規劃管理者、參與者、編制者要以高度負責的精神，精心組織、狠抓落實、加快推進、保證質量，把規劃編制好、實施好，為未來五年全省礦業健康有序發展做出積極貢獻。