關于“十四五”時期加強省際合作推進淮河生態經濟帶發展的思考

王 拯

（江蘇省生態環境評估中心，江蘇南京 210036）

1 淮河生態經濟帶總體形勢研判

淮河生態經濟帶以淮河干流和一級支流流經的城市為邊界范圍，主要包括江蘇省7個設區市：淮安市、鹽城市、宿遷市、徐州市、連云港市、揚州市、泰州市；安徽省8個設區市：蚌埠市、淮南市、阜陽市、六安市、亳州市、宿州市、淮北市、滁州市；河南省6個設區市、1個縣：信陽市、駐馬店市、周口市、漯河市、商丘市、平頂山市和南陽市桐柏縣；山東省4個設區市：棗莊市、濟寧市、臨沂市、菏澤市；湖北省3個縣：隨州市隨縣、廣水市和孝感市大悟縣。規劃面積24.3萬平方公里，2018年常住人口1.48億，地區生產總值7.27萬億元，分別占全國的10.6%和7.9%。

1.1 淮河生態經濟帶發展基礎分析

淮河流域地處長江流域和黃河流域之間，淮河生態經濟帶貫通南北、連接東西、通江達海，與長江經濟帶地域相連、水系相通，是國家重要的交通走廊，具備一定的發展基礎。主要是：區位條件得天獨厚，京滬線、京九線、京廣線、隴海線等國家鐵路、公路穿越而過。從城市看，徐州地處蘇、魯、豫、皖四省交界，東襟淮海，西接中原，南屏江淮，北扼齊魯，素有“五省通衢”之稱；蚌埠地處中國南北地理分界線秦嶺—淮河一線，淮河中游，京滬鐵路和淮南鐵路交會點，也是京滬高鐵和京福高鐵的交匯點，是全國性綜合交通樞紐城市。淮河水系通航里程約2 300公里，京杭大運河、淮河干流及主要支流航運發達。自然稟賦優良。淮河生態經濟帶位于中國南北氣候過渡帶，生物多樣性豐富，平原面積廣闊，是重要的商品糧基地和棉花、油料、水果、蔬菜的重要產區。區域內湖泊眾多，水系發達，水產養殖業和畜牧業潛力巨大，礦產資源儲量豐富、品種繁多，是華東地區重要的煤炭和能源基地。發展潛力巨大。人力資源豐富，城鎮化和消費市場潛力巨大。產業體系較為完備，裝備制造、有色金屬、食品等產業集群優勢明顯。毗鄰長江三角洲等經濟發達地區，承接東部產業轉移的基礎條件好。文化底蘊深厚。淮河流域山水相連、人緣相親、文化相容，是中華文明的重要發祥地，擁有楚漢文化、明文化、紅色文化、大運河文化、西游文化等豐富多彩的文化資源，國家歷史文化名城眾多，為在新時期更好地傳承和弘揚中華優秀傳統文化奠定了良好基礎。

1.2 淮河生態經濟帶發展面臨的矛盾和問題

總體看，淮河生態經濟帶發展一些問題值得關注：工業污染和農業面源污染問題突出，水生態系統破壞較為嚴重。徐州、宿遷、宿州、淮北、商丘、棗莊市、濟寧市、臨沂市、菏澤市等地區，地處淮海經濟區老工業基地，環境基礎建設“欠賬”由來已久，蚌埠、信陽、淮南、阜陽、六安、亳州、駐馬店、周口、漯河、平頂山、桐柏等市（縣），位于中西部內陸，很多企業是沿海等地轉移過來的中小化工企業，其中相當一部分是醫藥、農藥、化工項目，污染成分復雜，治理難度大，成本高。《中國2018年生態環境公報》顯示：淮河流域監測的180個水質斷面中，Ⅲ類以上水質斷面占57.2%，Ⅴ類和劣Ⅴ類12.2%，水質情況不容樂觀。河南、安徽等省份水利、環保基礎設施建設相對滯后，航道等級偏低，通江達海不暢；安徽省六安市、河南省信陽市等地，地處大別山腹地，城鎮化程度較低，產業創新發展能力不足，經濟轉型發展壓力大；區域合作機制不健全，江蘇、安徽、河南、山東、湖北五省圍繞淮河生態經濟帶的合作不夠緊密，污染治理、應急監管等聯防聯控機制有待健全。

2 “十四五”時期加快淮河生態經濟帶發展的思考

2018年10月，國務院批復《淮河生態經濟帶發展規劃》，淮河生態經濟帶建設上升為國家戰略，為推進全流域綜合治理、促進流域經濟社會可持續健康發展提供了難得的歷史機遇［1］。“十四五”時期，在我國經濟發展進入新常態和生態文明建設不斷向縱深推進的大背景下，加快淮河生態經濟帶發展，對于推進生態文明和新型城鎮化建設、加快促進中部地區崛起、全面建成小康社會具有重要戰略意義，有利于推動淮河流域綜合治理，促進跨省區流域協調發展，探索中國內河流域生態文明建設新模式，并帶動貧困地區加快發展，鞏固脫貧攻堅成果，培育我國經濟發展新支撐帶。建議重點關注以下幾個方面：

2.1 完善省際聯席會議制度，合力貫徹落實國務院批復的《淮河流域生態經濟帶發展規劃》

建議“十四五”時期，江蘇、山東、安徽、河南、湖北5個省份，完善省際聯席會議制度，結合省情實際，把淮河流域生態經濟帶建設寫入省級層面“十四五”規劃，并在環保、住建、水利、開發區建設等部門“十四五”規劃中設置獨立章節，提出具體貫徹落實措施，與跨省重點工程、重大項目和重要改革任務有序銜接。各省份要把淮河生態經濟帶建設納入省政府年度重點工作，加強督查檢查和目標考核，全力保障國務院批復的《淮河流域生態經濟帶發展規劃》中明確的戰略定位、空間布局、產業結構調整、重大發展目標等落到實處。鼓勵淮河生態經濟帶城市之間加強合作，建立縣級會上機制，按照優勢互補、互利共贏的原則，全方位、多角度、寬領域開展合作。

2.2 探索淮河流域綜合治理經驗，全力打造沿淮生態屏障

“十四五”時期，建議江蘇、山東、安徽、河南、湖北5個省份，把協調推進淮河流域生態文明建設、建設沿淮生態廊道擺在重要位置。以南水北調東線工程為切入點，加強明清黃河故道、引江濟淮、南水北調東線段等省級層面重大生態環境工程的對接協調，加強生態源頭管控，嚴守生態紅線，大力實施山水林田湖生態保護和修復工程，推進淮河源頭、淮河干流、沂沭河生態廊道建設。加強沿海灘涂濕地修復治理，重點加強江蘇大豐麋鹿國家級保護區、鹽城濕地珍禽國家級自然保護區、白龜山濕地省級自然保護區等保護力度，實施濕地修復工程。組織生態防護林建設，完善防護林體系，開展南水北調中線源頭區石漠化治理，提升伏牛山—桐柏山—大別山生態保育功能。

2.3 共同保障水環境安全，構建水資源保護體系

加強淮河流域飲用水源地保護，嚴守水體水質目標紅線，實施水功能區限制納污總量控制管理和入河排污口管理，強化城鎮集中式飲用水水源地保護和管理。加強上游河流控制斷面、重要河流控制斷面、重要湖泊、集中式飲用水水源地水質監測，進一步提高水功能區水質達標率。廣泛開展節水型城市創建活動，加強地下水開發利用管理。嚴格執行淮河流域河道（湖泊）岸線利用管理規劃，嚴厲打擊亂占用水庫，亂圍墾河道、灘涂，亂設置河障等現象。

2.4 完善生態環境聯防聯控“三項機制”，提升省際生態環境保護合作水平

2.4.1 完善“大氣污染聯合防治機制”

重點圍繞落實生態環境部《關于推進蘇皖魯豫交界地區大氣污染聯防聯控的指導意見》，對徐州、淮安、濟寧、蚌埠、信陽、駐馬店、周口等重點區域，開展大氣環境質量聯合監測，落實省際聯控、區域聯防、合力共治的協調機制，全力打好“藍天保衛戰”。

2.4.2 完善“省際環保協作互助機制”

健全水污染糾紛協調處理機制，逐步實現環境監測設備、應急儲備物資資源共享，合力加強跨區域環境風險應急防范。

2.4.3 完善“環境污染損害賠償機制”

探索完善淮河干流和一級支流流經區域生態保護賠償評估機制，建議“十四五”期間，可先期選擇洪澤湖蘇皖交界地區開展試點，通過試點逐步明確賠付標準，制定補償政策，推動省際環保合作。在適當時機成立淮河經濟帶生態環境補償基金，支持沿淮區域民生補償、產業發展補償等納入補償范圍。

2.5 加強產業合作對接，盤活資源發展特色產業

現有淮河經濟帶內的區域產業主要是傳統的產業,應盡快轉向符合高質量發展要求的產業體系［2］。建議“十四五”時期，依托淮河生態經濟帶各區域產業基礎，進一步深化分工合作，重點推進“三大產業建設”：特鋼產業基地，以淮安、平頂山、六安、鹽城、臨沂、濟寧為中心，依托金屬冶煉產業基礎，建設高品質特殊鋼、不銹鋼鍛造產業基地；汽車及零部件產業基地，以鹽城車輛制造基地為龍頭，聯合淮安、徐州、蚌埠、阜陽、桐柏、滁州、駐馬店的車輛制造基礎，打造沿淮汽車產業集群；食品加工產業基地，淮河生態經濟帶面粉、大米、玉米、飼料、主食產業化加工業密布，有比較健全的糧食產業體系。2018年，淮河流域4省糧食產業工業總產值占全國的31.4%［3］。依托鹽城、淮安、徐州、淮北、駐馬店綠色有機食品產業基地，以及揚州、泰州食品產業聚集區，六安、信陽、漯河、周口、濟寧的農副產品生產及加工基礎優勢，加快建設沿淮地區食品加工產業。同時，在新能源、新材料、現代煤鹽堿化工產業、生物醫藥等領域，積極整合資源，推進產業園區間合作交流，在產業配套、科技創新、經貿往來、項目建設上加強合作，優勢互補，合力打造優勢產業集團和特色品牌。

2.6 合力推進精準脫貧攻堅，逐步建立公共衛生幫扶互助機制

建議沿淮5省份樹立“全局一盤棋”的思想，深入貫徹黨中央、國務院決勝脫貧攻堅決策部署，共同打贏脫貧攻堅戰。要把鞏固脫貧成果，作為“十四五”期間沿淮省際合作的重點工作之一，聚焦山東沂蒙、六安、信陽大別山等革命老區，以及皖北等地，加大幫扶力度，推進扶貧政策落實，切實改善貧困群眾的生產生活水平。在當前新冠肺炎疫情防控常態化的大背景下，要著手研究建設重大傳染病疫情與突發公共衛生事件聯防協助機制，推進建立省際衛生應急互助機制，支持江蘇、山東的大型醫療機構，派員赴河南、安徽、湖北開展跨省醫療合作，推動醫療資源互助共享，提升沿淮落后地區醫療救助水平。