基于土地儲備政策演進與時代背景分析的土地儲備工作建議

劉慈 鐘勝民 李紅丹

（1.錦州市土地儲備中心，遼寧錦州 121000；2.沈陽天力土地科技有限公司，遼寧沈陽 110032）

土地儲備政策作為土地整理儲備運行過程的目標化表達，是研究土地儲備決策執行和評估整體過程的起點[1]。 在地方土地儲備工作實踐基礎上，國家2007年出臺了《土地儲備管理辦法》（以下簡稱2007版《辦法》），我國土地儲備正式走上制度化發展道路。經過十余年的發展，土地儲備政策與社會經濟環境都發生了變化，為促進土地儲備工作與政策環境、社會經濟相適應，本文以國家土地儲備政策對比分析、土地儲備工作相關時代背景分析為研究方法，分析土地儲備工作的機遇與挑戰，以對土地儲備工作提供參考。

一、土地儲備政策的演進

土地儲備政策的演進過程是與土地儲備工作違背土地儲備初衷，政策執行偏離分不開的。從時間維度看，土地儲備政策執行偏離度趨勢變化可分為三個階段：第一階段，2006年以前的政策執行高偏離階段；第二階段，2006-2011年政策執行偏離U型增長階段；第三階段，2011年后政策執行偏離度波次下降階段[2]。其中2006年和2011年是政策執行偏離高峰年，在高峰年之后國家都出臺了相關政策對偏離進行糾正，土地儲備政策體系在偏離—糾偏—再偏離—再糾偏的過程中不斷完善。

1.土地儲備總體要求的演進

2007版《辦法》的總體要求是加強土地調控，規范土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力，辦法制定依據《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》。2018年修改的《土地儲備管理辦法》（以下簡稱2018版《辦法》）在2007版的基礎上增加了防范風險要求，并且置于首要位置，辦法制定依據增加了《國務院關于促進節約集約用地的通知》《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱43號文）。可見在我國土地儲備制度正式建立的十余年間，土地儲備總體要求從重土地資源管理演進為防范土地儲備誘發金融風險基礎上的自然資源管理。

2.土地儲備機構管理的政策演進

2007版《辦法》并未對一定行政轄區內的土地儲備機構的數量加以限制，隨著政策的執行各地不規范的土地儲備機構大量出現，不規范的土地收儲使金融風險陡增。針對這種情況2012年出臺的《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（以下簡稱162號文）要求對土地儲備機構實行名錄管理并對土地儲備業務進行監管，2016年出臺的《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（以下簡稱財綜4號文）對土地儲備機構進行壓縮，每個縣級（含縣級）法定行政區劃原則上只能設置一個土地儲備機構，與其他業務進行剝離，并將名錄管理規定寫入2018版《辦法》，對土地儲備機構進行嚴格管理。

3.土地儲備相關部門分工的政策演進

2007版《辦法》中對國土、財政、人民銀行之間的分工只是概念性表述，并沒有詳細業務分工，2018版《辦法》明確了各部門分工，并增加銀監會，建立聯合監管制度。

4.儲備計劃的政策演進

2007版《辦法》對土地儲備計劃的表述是條目性陳述，2018版《辦法》細化了土地儲備計劃編制要求，更具操作性。同時162號文和財綜4號文也都提到要控制土地儲備規模和地方政府債務規模。

5.資金管理政策演進

土地儲備資金管理始終是土地儲備管理的重中之重。2007版《辦法》規定可以舉借商業銀行及其他金融機構貸款進行土地儲備，但地方政府在執行政策過程中出現偏離，把土地儲備機構當成融資平臺，偏離土地儲備初衷以儲備土地為抵押擴大貸款規模形成地方政府隱性債務。162號文把可以申請土地儲備貸款的機構限定為列入名錄管理的土地儲備機構，并對貸款的期限、貸款額和貸款的管理做出了相關規定。2014年針對地方政府債務特別是隱性債務國務院出臺43號文，宗旨是變政府隱性債務為顯性債務納入地方政府債務管理，并允許地方政府適度舉債進行經濟建設，剝離政府融資平臺融資職能，文件的出臺制止了利用儲備土地融資的行為。財綜4號文進一步規定截至2014年底前經甄別的土地儲備貸款納入政府性基金管理，可逐步發行地方政府債券予以置換，2016年1月1日起銀行業金融機構不得再發放土地儲備貸款，可合理安排用于土地儲備的債券發行。2017年《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》出臺，土地儲備機構可以發行土地儲備專項債券籌集土地儲備資金。2018版《辦法》把土地儲備資金來源明確為通過政府預算安排實行專款專用，至此土地儲備資金被嚴格限制在政府預算內。

儲備土地的入庫標準、前期開發、管護與供應等政策，隨著十余年土地儲備制度化建設，各項政策逐步細化完善，更具操作性和控制性。

土地儲備的工作實踐是土地儲備政策不斷演進完善的直接動力，經過十余年的發展土地儲備政策以形成體系并保持相對穩定，土地儲備行為得到規范，為土地儲備工作進一步發展提供了政策保障。土地儲備政策的演進是一個不斷規范、不斷約束的過程，土地儲備的操作空間和手段都愈加狹小，如何在新政策體系下促進土地儲備工作健康發展也是一種挑戰。

二、土地儲備的時代背景

1.“三調”時間窗口期

第三次全國國土調查的目的是全面查清當前全國土地利用狀況，掌握真實準確的土地基礎數據，健全土地調查、監測和統計制度，強化土地資源信息社會化服務，滿足經濟社會發展和國土資源管理工作需要。此次國土資源調查采用2000國家大地坐標系，精度要求更高，增加了用地調查內容和圖斑標注屬性，增加了調查的精細度。重視對城市集鎮村莊建成區內存量土地的調查和工業用地的調查，對工業用地詳細標注特別是對產能過剩和低效閑置工業用地的標注，建設用地相關地類超過200平方米必須上圖，開展批而未建建設用地專項調查[3]。三調也是生態保護紅線、永久基本農田保護和城鎮開發邊界紅線三線劃定的基礎。“三調”的成果將對土地儲備工作提供重要的基礎數據，提高土地儲備工作效率。

2.國土空間規劃體系改革

《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》使熱議多年的“多規合一”規劃體系改革成為了現實。以“多規合一”為基礎的國土空間規劃體系的建立，能夠解決我國過去長期存在的規劃類型過多、內容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規劃朝令夕改等問題。國土空間規劃體系的編制將綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素，實現高質量發展和高品質生活，落實國家安全戰略、區域協調發展戰略和主體功能區戰略，堅持陸海統籌、區域協調、城鄉融合，優化土空間結構和布局，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，形成全國國土空間開發保護“一張圖”。到2020年國土空間規劃體系將初步建立，市縣詳細規劃編制完成和“三線”的劃定，土地儲備規劃需根據新的國土空間規劃和“三線”進行重新編制，土地儲備將迎來新的發展機遇。

3.信息技術進步

信息技術的飛速發展為自然資源管理信息化、決策科學化提供了技術支撐。傳統的GIS技術與大數據、云計算、人工智能的結合使信息提供量成倍增加，開放多樣的技術模塊為國土資源決策提供多樣的決策信息支持。GIS具有強大的地理數據采集、儲存、管理、運算、分析、顯示和描述功能；大數據具有海量數據的采集、存儲功能，所采集的數據涉及人類生活的方方面面；以云計算為代表的分布式計算具有強大的信息處理功能，對海量數據進行按需處理；人工智能可以模擬人類決策，通過云計算對大數據進行計算得出所需數據，再通過人工智能程序自動生成指令，四者的結合使功能更加強大將廣泛的應用于自然資源管理的全過程。

4.經濟新常態

中國經濟社會發展進入新常態，由粗放型增長向集約型增長轉變，經濟結構優化升級，經濟增長由高速增長轉為可持續的健康中高速增長，2012年中國GDP進入7時代，2015年進入6時代，簡單大規模投資已不是經濟發展的主要推動力。在新常態下房地產市場受到極大的挑戰，不確定性因素增加，而土地儲備工作與房地產市場息息相關同樣也面臨不確定性風險，這種風險主要來自于收儲土地的資金平衡。1999年土地出讓收入規模為514.33億元，僅占地方財政收入總量的9.19%，而2018年土地出讓收入規模增長到65095.85億元，占地方財政收入的比重提高到66.49%[4]，土地出讓收入是地方財政收入重要來源，在經濟轉型陣痛期土地出讓收入的減少，會影響到地方經濟的發展，影響到土地儲備資金的獲得。

5.土地儲備資金短板

土地儲備資金是土地儲備工作的一塊短板，土地儲備政策演進的一個顯著特點是對土地儲備資金的嚴格管理，“土地儲備資金通過政府預算安排，實行專款專用”。預算內土地收儲資金主要來源于政府在土地出讓收入中安排用于土地儲備的資金、國有土地收益基金、土儲專項債和其他財政資金。就目前地方財政的收支情況來看，大多數三、四線城市財政緊張，可用于土地收儲的資金處于匱乏狀態。發行土儲專項債對項目所在地財政負債率和項目資金平衡情況有硬性要求，而有發債需求的地方政府往往不具備發行條件，不能從專項債渠道爭取到土地儲備資金。

6.可儲土地儲備量下降

我國適宜工業化、城鎮化開發的面積不到國土面積的20%，除去必須保護的耕地和已有建設用地，今后可用于建設開發面積約為28萬平方公里，2018年中國城市率水平已達59.58%并仍有上升需求[5]。 各地方政府出臺的土地儲備辦法基本都把土地儲備范圍劃定為國有建設用地中的商住用地，經過二十多年快速城市化建設，城市建成區范圍內可用于儲備的土地愈來愈少，可儲土地面積的下降將影響到對土地市場的調節作用，使土地儲備制度的功能性下降。

通過分析時代背景可以發現土地儲備工作機遇與挑戰并存，全國第三次土地調查時間窗口期、國土空間規劃體系改革、信息技術進步為土地儲備工作發展的機遇，經濟新常態、土地儲備資金短板、可儲土地儲備量下降等為土地儲備工作的挑戰。

三、結論與建議

1.結論

國家土地儲備制度經過十余年的建設，在糾偏中不斷規范、約束、完善，土地儲備的操作空間和操作手段愈加狹小，新政策體系與時代背景結合土地儲備工作的機遇與挑戰并存。

2.建議：

（1）抓國土空間規劃編制契機進行土地儲備新規劃的編制。各地方政府進行“多規融合”的國土空間規劃編制過程是摸清家底、明確發展方向、服務“三生”的過程，土地儲備機構應結合國土空間規劃編制新土地儲備規劃，規劃編制重點應放在城市建成區與城鎮開發邊界紅線之間，以十分珍惜、科學利用為指導以對歷史負責的精神對城鎮建設的最后區域進行土地儲備規劃。

（2）建設土地儲備管理智能平臺，實現土地儲備管理的信息化、科學化、系統化。以時空大數據為驅動，人工智能為核心，遵循科學性、實用性、先進性、開放性的設計原則，研究面向土地儲備各環節的決策方法集、智能決策支持平臺技術架構，以Hadoop/ Spark的大數據處理技術、多源異構數據融合技術、智能決策模型集構建，為土地儲備業務全環節提供科學與智能決策服務[5]。

（3）加強城市建成區內國有企業用地、機關事業單位辦公用地、學校和公共設施用地普查，對閑置、低效用地優先列入收儲計劃統籌管理，符合收儲條件的盡早收儲。城市建成區內可收儲的建設用地數量已經非常有限，上述幾類用地基本屬于劃撥用地，地塊位置優越，并且在土地收儲、出讓前占用資金少土地出讓收入高，應本著節約集約利用的原則科學規劃擇機出讓。

（4）加強入庫土地管理，確保國有資產保值增值。土地儲備機構應加強入庫土地管理，對相關土地、房產登記造冊設置臺賬，對短期無出讓計劃切可利用的房產土地合理利用，取得收入按土地儲備資金管理相關要求上繳財政，確保國有資產保值增值使國家利益不受損失。

（5）提高土地儲備績效。依據《土地儲備管理辦法》土地儲備有嚴格程序，土地儲備行為是政府主導的市場行為，只要是市場行為就有風險，土地儲備市場不是只賺不賠的市場，土地收儲應堅持謹慎原則，用好土地儲備資金，對有風險的收儲項目堅決不予收儲，提高土地儲備績效。

（6）加強土地儲備機構的土地市場管理決策咨詢職能定位，解決土地儲備定位偏差、調控職能發揮不足[6]問題。土地儲備機構是土地儲備的執行機構，其收儲、儲備、出讓均需經所在地政府及有關自然資源行政管理部門同意。該機構的技術優勢是對所在地土地儲備項目的全面掌握及對土地市場的了解，土地儲備機構應發揮其技術優勢，為當地政府的土地收儲、出讓提供科學的決策依據，使地方政府在決定收儲、出讓土地時能夠全面了解相關信息作出科學決斷。

（7）建議土地儲備規模與地方經濟水平相適應。中國地域廣大發展不平衡，城市間經濟發展水平差異性大，隨著人口、資金不斷向中心城市聚集，差異水平會不斷加大。不同城市土地儲備策略不同，中心型城市土地儲備的重點在于新增用地儲備，邊緣型城市的土地儲備重點在于存量土地管理，中心型城市、邊緣型城市土地儲備規模都應與城市社會經濟發展水平相適應，促進土地的節約集約利用。土地儲備規模合理化也是解決土地儲備資金不足的核心問題之一。