大連“四位一體”耕地保護監測監管體系構建

王洪成 陳雋超

（1.東北大學文法學院，遼寧沈陽 100000；2.大連市土地整理中心，遼寧大連 116000；3.遼寧中鼎土地房地產評估咨詢有限公司，遼寧沈陽 110000）

2018年，大連市出臺《關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見》，明確到2020年，全市的耕地保有量、永久基本農田保護面積、“兩區”劃定任務完成量，目的是要使糧食綜合生產能力穩步提升實際需求。在工作中，耕地保護要求制度要精準、有效，管理手段要科學、管用，監管體系要健全、現代化。

一、大連市耕地保護現狀

大連市土地利用總體規劃顯示，農用地面積、建設用地、未利用地占比為70.26%，16.02%和13.72%。耕地面積623.2萬畝，其中水田49萬畝，水澆地22萬畝,旱地552.2萬畝。涉農區市縣7個。

大連市土壤共分6個土類，16個亞類，66個土屬，204個土種。棕壤面積占全市土壤總面積的81.5%，又以棕壤性土亞類居多，主要分布在山地、丘陵和臺地，土質淺薄，質地粗，礫石多，侵蝕重，草甸土占10.9%，水稻土占5.6%，所處地勢平坦，土體深厚，質地適中，養分較好，絕大多數已被農業利用，還有少量風沙土、濱海鹽土、沼澤土等。土壤主要是弱酸性土和中性土，土壤有機質含量較缺，氮不足，貧磷、缺鉀，保肥供肥能力不強。依據《農用地質量分等規程》，按耕地類型分自然等、利用等、經濟等均在9~13等。依據《耕地質量調查監測與評價辦法》，大連市以耕地質量監測點指標為數據來源，量化了土壤物理化學性狀，監測質量10個等級均有分布。

大連石化、制藥、電鍍企業多， 污染物排放高，土壤作為大部分污染 物的最終受體，環境質量極易受到影 響。土壤污染具有隱蔽性，防治工作 起步較晚、基礎薄弱。“十一五” “十二五”期間，大連曾相繼開展了 土壤環境狀況調查和區域性土壤環境 監測工作，目前，已完成污染地塊詳 查，突出農用地分類管理，保障農業 生產環境安全。

大連市耕地后備資源不足，耕地 質量總體質量不高，屬嚴重缺水地 區，丘陵區耕地數量占比大，地形地 貌特點制約了農業種植發展，丘陵區 耕地出現侵蝕溝現象明顯，耕地總體 分布呈現出從中軸山地向東西兩側平原沿海依次分布的序列，自然植被主要是礫林、雜木林和灌叢，有41.1%已開辟為農田和果園。

到2020年底，大連市以耕地為重點，完成國家輕度和中度污染耕地安全利用、重度污染耕地種植結構調整或退耕還林還草。

二、突出強調耕地保護空間優化布局

近年來，大連努力實現耕地保護信息化工作，突出強調監測監管手段系統平臺化、耕地空間布局可視化。

首先，在年度土地變更調查基礎上，大連市每年對耕地現狀變化（建設占用、災害損毀、農業結構調整、生態退耕、補充開發）及耕地質量建設（農村土地整治、農業綜合開發、農田水利建設等）突變型因素引起的耕地質量等別變化，實現耕地質量等別動態更新，及時評價更新縣級、市級耕地質量等別數據庫。以現有的耕地質量等別評價成果進行更新完善，將最新的耕地分等調查評價成果、耕地DEM坡度數據落實到國土第三次調查成果圖上，實現耕地分等調查評價與最新國土調查成果的匹配。

其次，2016年，大連市完成了永久基本農田劃定工作，接續完成了補劃永久基本農田、劃定永久基本農田儲備區等工作，實現了永久基本農田數據庫平臺化管理。為落實好高標準農田建設工作，大連開展高標準農田評估和上圖入庫工作，為下一步的農業工程布局奠定了基礎。

國土空間規劃帶來了規劃領域的變革，大連市在國土空間專題數據上設定了耕地保護若干圖層矢量數據、柵格數據和屬性信息，相信在未來的耕地數量管理、耕地質量提升、耕地生態保護中定會發揮應有的潛力。

三、大連市“四位一體”耕地保護監測監管體系

經過工作實踐，大連市耕地保護監測監管應建立起一套完整的工作體系，更要不斷完善體系的工作內容，達到任務目標可視化、治理手段現代化要求。筆者試探性概括、總結了大連市耕地保護以往的工作和即將面臨的工作挑戰，提出“四位一體”耕地保護監測監管體系。

1.耕地保護“四位”。

耕地數量：“三調”耕地數量、耕地后備資源數量、新增耕地數量、占補平衡耕地指標、種植作物不符的耕地數量、耕地中旱田、水田、水澆地數量結構等。

耕地質量：耕地質量等別評價、糧食產能、提質改造。

耕地生態：農用地土壤污染修復、農用地用途管制。

耕地空間布局：耕地按類別等級結構性布局、耕地坡度狀況、設施農用地布局、永久基本農田布局、農用地整治項目空間布局、耕地后備資源儲備空間布局。

2.管理、制度體系“一體”

制度體系：耕地數量度體系、質量制度體系、生態制度、空間布局制度體系、項目管理制度體系等。

農用地價格體系：征地區片綜合地價，是征收一般農用地土地補償費和安置補助費之和。2018年大連市政府公布實施了征地區片綜合地價標準，涵蓋了所有涉農縣市區、街道、鄉鎮、村。

基礎數據庫：基于國土三調的耕地圖斑數據庫、永久基本農田數據庫、耕地分等調查數據庫、耕地后備資源儲備數據庫。

審批平臺：大連市充分利用占補平衡動態檢測監管系統、金土工程“一張圖”等信息化管理平臺，對建設占用耕地項目開展占補平衡審批；利用農村土地綜合整治監測監管平臺，對土地整治項目立項、實施、竣工等工程管理實行審批。因此，大連市已實現耕地占補平衡和農村土地整治項目全過程系統平臺監管與審批。

四、對策建議

1.職能部門融合與驅動

機構改革的目的是為了適應政府治理新需求，就耕地保護來說，自然資源部門和農業農村部門、生態環保部門、水利部門等有管理交集，為適應耕地保護的科學管理和有效實施，大連市建立了農用地整治工作領導小組議事協調耕地保護工作。

2.保障設施農業健康發展

按照大連市農業種植特點，大連市因地制宜科學布局設施農用地，加強用地管理，制定管理措施，有序、保障設施農業健康發展。

3.耕地保護信息化

數字國土、金土工程、國土資源遙感監測“一張圖”、綜合監管平臺，信息技術在自然資源調查評價、政務管理、社會服務主流程中得到廣泛運用，實現由點到面的擴展，信息化已成為自然資源管理工作不可或缺的重要組成部分。大連市耕地保護信息平臺基本滿足管理工作的需要，但為了適應耕地的精準管理、科學治理和智慧監管，耕地的基礎調查數據要滿足各方面的決策需求，這就要求耕地圖斑不僅要提供基本的編號、地類、面積、權屬等信息屬性，更要賦予耕地特有的自然屬性。