談破解農村創業用地難、融資難問題

胡昊 孟宇 詹可勝 山叢笑

(1.錦州市生態環境保護中心，遼寧 錦州 121001；2.錦州市自然資源事務中心，遼寧 錦州 121001；3.錦州市自然資源局，遼寧 錦州 121001)

目前，農村創業用地難、融資難已成為限制農村發展、致富的主要問題，有人把其歸結為我國農村土地制度在建國以后不斷的變化和隨之也產生的一系列問題，農村土地制度的變革是社會主義法治不斷健全的結果，這些歷史遺留問題既不能用現時的政策來解決，也不能簡單地以以前的政策來否定現實中的問題，需要我們在工作中找到切入點、提出解決辦法。

一、農村土地制度的變革

農村土地制度的變革主要是黨和國家在一定時期對土地政策探索和調整的過程，這是一個循序漸進和不斷修正的過程，總的過程還是有跡可尋的，主要分為七個階段。

1.解放初到土地改革時期（1954年底）

宅基地、涉農用地作為生產生活資料分配給個人，完成了農村土地私有化[1]。

2.合作社建立到人民公社“土地（山林、水面、草原）、牲畜、農具、勞動力四固定”

標志著“三級所有、隊為基礎”農村土地集體所有制的建立，開始征收農業稅。

3.自1962年9月公布《農村人民公社工作條例修正草案》（即“六十條”）到1978年啟動農村改革前

盡管中間略有調整，但一直實行“三級所有，隊為基礎”的農村土地集體所有制[1]，集體經濟組織興辦各類企業和工農聯盟戶建住宅可以使用集體土地，企事業單位和城市人口使用集體土地經過審批后轉為國有。

4.1978年農村土地改革到1986年底

經過《村鎮建房用地管理條例》和《國家建設征用土地條例》過渡到《土地管理法》的頒布，各鄉鎮都制定了鄉村規劃、并完成了鄉村整治工作，村鎮建設和國家建設使用土地開始走上法制化的道路，期間鄉鎮農業部門主持核發了《宅基地證》和《四荒承包證》，此時有了“出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地”的規定，而建房可以使用農村宅基地的人群不僅包括農村社員、鄉鎮干部、農村中小學教師，還包括回鄉落戶的離（退）休干部、退職職工和復員軍人，以及回鄉定居的華僑、港澳臺胞；隨著家庭聯產承包的出現，農用土地完成第一輪承包同時，開始征收特產稅和鄉村提留。

5.從1987年1月1日《土地管理法》實施到1999年1月1日第二次修改實施前

鄉鎮企業得到十足的發展，城市近郊農村集資建樓的狀況普遍存在，在全國第一次土地調查基礎上完成了城鎮地籍調查、農村集體所有權和集體土地建設用地使用權發證工作，專業承包和反租倒包現象在各地開始出現，農用地和部分“四荒”土地完成了第二輪承包，鄉村提留轉變為三提（公積金、公益金、管理費）五統（教育附加、計劃生育費、民兵訓練費、民政優撫費、民辦交通費），全國范圍內開始劃定基本農田、開始做土地利用總體規劃，部分地區還開展過（農村）集體土地（建設用地）有償使用試點工作。

6.《土地管理法》第二次修改實施后到不動產統一登記工作完成前（2016年底）

這一階段實行了土地用途管制制度，很多在農村開展農事生產經營性活動的土地不再作為建設用地進行管理，此前農村專業戶和集鎮非農業個體經營戶（以下簡稱“兩戶”）的生產和商業性房屋都是按建設用地頒發了《集體土地建設用地使用證》；隨著《農村土地承包法》《物權法》和《不動產登記暫行條例》的頒布實施，依據第二次土地調查工作開展的集體土地農用地確權發證工作也逐步完成；2003年開始實行農村稅費改革，取消鄉統籌、農村教育集資等專門向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統一規定的勞動義務工；隨后通過調整農業稅和特產稅政策，改革村提留征收使用辦法等手段減輕農業負擔，直至2005年底全面取消農業稅；為防止城市規模擴大在城鎮周邊補劃了大量的永久性基本農田。

7.不動產統一登記之后

這一階段也相應地開展了黨政機構和事業單位改革，同時也開展了第三次全國土地調查工作，并開展了時空大數據平臺建設，利用時空大數據平臺的基礎性作用用來推進國土空間規劃、用途管制、生態修復、不動產確權登記等自然資源管理工作納入、開啟了智慧管理模式。

二、農村土地制度變革產生的一系列問題

農村土地的問題不僅是土地所有權的問題，還涉及（建設用地）使用權、農用地和“四荒用地”承包權與經營權，而且對于建設用地的農村宅基地及附屬設施管理、使用上存在著大量的問題。

1.城市近郊的部分手工業者和國家干部并未利用所使用的土地加入相應的合作社，以及文革后一些落實政策返還土地和房屋業主，雖都不屬于集體經濟組織成員，但是后來在土地管理過程中將土地性質劃歸了集體。

2.從1958年到1962年隨著城市人口支持農業、下放到農村，過后又陸續回城發展城市經濟，人口多的人家并未交出農村集體宅基地，存在著部分城市人口使用集體土地現象。

3.隨著70年代初期經濟形勢逐步好轉，很多國有企（事）業單位、部隊、學校到農村開荒成立相應的農場，并對相應的村組給予適當幫助作為補償現象普遍存在，雖大多數土地在70年代中期到90年代初陸續返還給集體經濟組織，仍有部分土地為有關單位使用、占用。

4.為了解決很多蔬菜隊、果樹隊沒有大田地和平原地社隊帶沒有墳塋地問題，一些地區在縣（區）政府的協調下采取了交換土地方式予以解決，故此出現了許多飛地，由于部分飛地農業負擔和農業稅收繳費主體未調整引發過很多的權屬爭議。

5.宅基地確權和集體土地建設用地確權文件不一致，造成了許多宅基地糾紛，而且頒發集體土地建設用地使用證時并未收回或者宣布宅基地證無效，相當多的農戶仍用宅基地證辦理新建房手續；還有就是原有房屋出售時鄰居擁有優先購買權，許多農村住宅被鄰居購得；另外，農村分家、繼承等多種情況致使一戶多宅現象普遍存在。

6.農村人口并非都是能有建新房的能力，多數是靠不斷改善住房條件來變更宅基地的，無論是《村鎮建房用地管理條例》、還是《土地管理法》的規定，住宅出售或者出租的不再審批宅基地，實際生活中往往是有房戶才有能力建新房，所以先由無房戶申請宅基地、有房戶來建設，然后按照房屋產權調換辦理《房產執照》和《集體土地建設用地使用證》，這種變通既不違反法律、又節省了稅收，在農村普遍存在。

7.城市近郊農村集資建樓的經過幾次交易居住的人員不再是集體經濟組織成員，而土地性質并未變更，這些房屋在一定意義上屬于小產權房，由于不動產統一登記后對房屋交易做出了限制，引起了許多業主的不滿。

8.上世紀90年代初有些地區開展了集體土地有償使用試點，對于超標準建設占用土地的按照土地征用的標準收取了相應的資金，這部分資金對于相對富裕地區的農戶來說并不很高，因此交款非常積極，以至于在一些農村欺街占道圈占土地現象屢現，雖土地有償使用后期未能繼續下去，但是占了的也都不肯退出，畢竟曾經繳納了相關費用。

9.許多被征地農戶和被倒包的農戶在新一輪承包時未能有土地補充，因拒交農業負擔被強行收回土地的集體經濟組織成員在負擔取消后要求重新分地，因征收土地爭議特別是征地時限超長，等諸多事項引發群眾上訪的占近年來涉地上訪比例較大。

10.農村“兩戶”占地當時都是按建設用地進行了審批，許多人家已取得了《房產執照》，雖說是農房房照，但一些業主卻不是集體經濟組織成員、甚至是城市居民，其中不乏購買社隊企業或者合作社資產的，還有一些農戶興辦的養殖場按照建設用地辦理了土地征用（出讓）手續，土地出讓期滿如何續期卻成了新的問題。

11.基本農田和永久性基本農田的劃定，以及土地利用總體規劃的編制工作因全國各地情況不一，且具體工作時間緊、任務急，本身就缺乏總體論證和實際勘查，加上基本農田保護率指標的強壓，工作中根本不管農業產業結構不斷調整的實際情況，致使基本農田上山、不符合劃定條件的土地大量被劃為基本農田或永久性基本農田等現象均有發生。

三、影響農村經濟發展的主要因素

影響農村發展的主要有政策因素和人為因素，政策因素主要是不同經濟發展時期社會矛盾不同引起的，人為因素是在日常工作的知識水平、工作能力及各自的主觀能動性引起的。

1.土地權屬爭議

相當數量的土地權屬并未按《關于確定土地權屬問題的若干意見》和《確定土地所有權和使用權的若干規定》進行確定，權屬爭議基層政府也未能及時解決，引發群眾上訪。

2.不動產登記中遇到問題

不動產登記中很多手續不完善，以及歷史原因造成的材料缺失而不能完成登記或延遲登記，致相關權利人權益不能得到保障，因未取得《不動產權證書》不能獲得貸款支持。

3.登記項目缺失

多數地區農用地確權發證工作已完成，但對于地上附屬的農業設施未能進行登記，使不動產權抵押貸款比例降低，農業生產規模擴大受限。

4.“公共利益”界定不明

多年來集體土地征收一直打著“為了公共利益的需要”，然而很多并不含“公共利益”的特點，大量農村集體土地被轉為國家所有，各地政府依靠“土地出讓收益”獲得了充足的發展資金，然而國家有關土地出讓收益反哺農業的政策并未得到落實。

5.農村土地整治缺乏嚴格的規劃和管理手段

虎頭蛇尾工程普遍存在，增減掛鉤收益并未完全用于基層農村和農業建設。

6.相關政策并未得到落實

中共中央、國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》和《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》中相關政策并未得到落實，各省市多以文件形式進行了轉發，并未有實際政策出臺。

7.各行政機關對農村發展管得過嚴、過寬

未能做到法定職責必須為、法無授權不可為，尚未樹立市場主體法無禁止皆可為的觀念，日常工作中亂作為現象仍然存在。

8.人為因素

生產隊解體后，多區地區“三級所有、隊為基礎”的集體經濟組織管理模式被打破，集體資產處置中村委會和黨支部權利過大、監管不到位，集體資產大量流失，黨支部和村委會主要工作人員作風散漫、素質低下。

四、破解農村用地難工作的幾點建議

農村發展用地難目前只是一個表象，主要是黨和國家政策未能落實到位、各行政機關的“放管服”工作仍存在很大操作空間，農村村民自治缺乏規范管理，國土空間規劃和不動產登記未能做到考慮大多數人利益等諸多方面問題得到解決，農村項目用地將不再是難題。

1.盡早落實國家有關文件

盡早落實中共中央、國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》、《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》精神，同時將國務院《關于促進鄉村產業振興的指導意見》和國務院辦公廳《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》落到實處，各部委和地方人民政府分別依據部門或者當地實際情況制定切實可行的政策性措施，并督促實施。

2.利用新時空大數據平臺做好不動產統一登記工作

充分利用第三次全國土地調查、國土空間規劃、不動產確權登記和地理信息系統等數字化成果，進一步明晰集體自然資源資產產權，完成農用設施所有權和使用權的不動產登記工作，以便及時為集體經濟組織和廣大農戶融資提供相應的抵押物。

3.將農村宅基地管理權下放至鄉鎮人民政府

鼓勵有條件鄉鎮開放集體建設用地使用權市場，將鄉村土地整治和劃定城鎮開發邊界、基本農田、城鄉規劃等活動掛鉤，改變從上至下壓指標的做法為以基層管理為主的資源保護方式，從鄉村實際出發做出切實可行的空間規劃。

4.實行同地同價

對不同歷史時期使用農村集體土地尚未退出的，應采取集體經濟組織回購附屬設施或將其納入城鄉統一市場進行流通，不能簡單認定為小產權房和大棚房進行拆除或沒收處理，無論是集體還是國有建設用地，“同地同價”才是正理，依法行政也不能用新法處理舊政，更不能搞一刀切。

5.兼顧地上附著物所有權

農村不動產登記不僅要考慮集體土地所有權、使用權、承包權和經營權，還要兼顧地上附著物（特別是農業設施）所有權，有經過行政審批或者委托建設協議等證明材料可直接登記，對于自己建設沒有相關手續的應采取承諾制的方式（如作虛假承諾承擔敗訴責任、并自愿接受聯合懲戒）進行公告后登記，保證其財產權。

6.合理制定農村國土空間規劃

農村制定國土空間規劃時在區域層面制定區域準入條件，明確允許的開發規模、強度以及允許、限制、禁止的產業類型；在地塊層面要對每一地塊不同用途之間的轉變實施用途變更審批，防止不合理開發建設活動對生態紅線的破壞，對未發生用途轉變的空間實行承載力管控[2]。

7.做好村黨支部、村委會、村婦代會的選舉工作

貫徹《中華人民共和國村民委員會組織法》、《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《婦女聯合會農村基層組織工作條例》，完善村民自治、民主監督程序，做好集體資產管理、使用管控工作。

農村土地制度的改革在我國一直是摸著石頭過河，不同歷史時期使用農村集體土地條件不同，遺留的歷史問題不能按照現行政策來對待，更不能將責任歸結于土地使用者和集體經濟組織，各行政機關要多考慮一下因多年以來工作中的失誤給農村發展帶來的困難，多年以來征收集體土地的出讓收益和農村集體土地開發整理獲得的用地指標給城市開發和各級政府帶來的補充收益已達到什么程度，城鎮反哺農村、支援農業發展已應成為我國當前工作的重點。