以政策紅利激發(fā)市場(chǎng)活力
——《自然資源部關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》解讀

近日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。對(duì)此，自然資源部國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司負(fù)責(zé)人進(jìn)行了解讀。

“出臺(tái)《意見》，是自然資源部貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上重要講話精神的一項(xiàng)舉措，也是切實(shí)履行‘兩統(tǒng)一’職責(zé)的具體行動(dòng)?！兑庖姟分荚谕ㄟ^(guò)自然資源政策激勵(lì)，吸引社會(huì)各方投入，探索推行市場(chǎng)化運(yùn)作、科學(xué)化治理的礦山生態(tài)修復(fù)模式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一?！痹撠?fù)責(zé)人開宗明義。

面對(duì)大量欠賬，財(cái)政資金杯水車薪

我國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)歷史欠賬多、問(wèn)題積累多、現(xiàn)實(shí)矛盾多，且面臨“舊賬”未還、又欠“新賬”的問(wèn)題。據(jù)遙感調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，截至2018年底，全國(guó)礦山開采占用損毀土地約5400多萬(wàn)畝。其中，正在開采的礦山占用損毀土地約2000多萬(wàn)畝，歷史遺留礦山占用損毀土地約3400多萬(wàn)畝。

目前，從中央到地方各級(jí)財(cái)政投入不足，市場(chǎng)化機(jī)制尚未完全建立，缺乏激勵(lì)社會(huì)資本投入的有效政策，資金問(wèn)題已成為礦山生態(tài)修復(fù)的制約瓶頸。與此同時(shí)，一些大型礦山企業(yè)面臨存量建設(shè)用地?zé)o法盤活、新增建設(shè)用地獲取難等問(wèn)題?！敖陙?lái)，一些地方積極探索礦山修復(fù)多元化資金籌措方式，取得了不少成功經(jīng)驗(yàn)。但總體看，仍存在激勵(lì)政策不明晰、支持力度不夠、可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。”該負(fù)責(zé)人介紹。

黨的十九大提出“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》提出“按照誰(shuí)修復(fù)、誰(shuí)受益原則，通過(guò)賦予一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)安排，激勵(lì)社會(huì)投資主體從事生態(tài)保護(hù)修復(fù)”。

為此，《意見》將礦山生態(tài)功能修復(fù)和后續(xù)資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌考慮，明確了一系列激勵(lì)政策。這些政策面向包括民營(yíng)企業(yè)在內(nèi)的各類社會(huì)投資主體，大力動(dòng)員全社會(huì)力量加入到國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)的大軍中來(lái)。

據(jù)實(shí)核定礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀及權(quán)屬

在我國(guó)一些礦區(qū)，尤其是地下水位較高的平原礦區(qū)，如山東濟(jì)寧、安徽淮北等地，地下采礦導(dǎo)致地表塌陷積水可達(dá)十多米，許多土地已無(wú)法恢復(fù)原用途。

本著尊重歷史、實(shí)事求是原則，《意見》提出，已有因采礦塌陷無(wú)法恢復(fù)原用途的農(nóng)用地可據(jù)實(shí)核定。

“據(jù)實(shí)核定礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀、權(quán)屬、合法性，是因地制宜開展生態(tài)修復(fù)和綜合利用的前提和基礎(chǔ)?！痹撠?fù)責(zé)人表示，首先還是堅(jiān)持耕地保護(hù)優(yōu)先理念。一方面，要強(qiáng)化礦山企業(yè)生態(tài)保護(hù)修復(fù)責(zé)任，最大限度避免造成新的土地破壞特別是耕地破壞；另一方面，要嚴(yán)格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和審批程序，對(duì)已有因采礦塌陷確實(shí)無(wú)法恢復(fù)原用途的農(nóng)用地，經(jīng)省級(jí)自然資源主管部門會(huì)同相關(guān)部門組織核實(shí)并征得土地權(quán)利人同意，報(bào)自然資源部核定后，可以變更為其他農(nóng)用地或未利用地，涉及耕地的據(jù)實(shí)統(tǒng)籌進(jìn)行核減，其中涉及永久基本農(nóng)田的按規(guī)定進(jìn)行調(diào)整補(bǔ)劃，并納入國(guó)土空間規(guī)劃。值得注意的是，耕地核減不免除造成塌陷責(zé)任人的法定應(yīng)盡義務(wù)。

鼓勵(lì)礦山土地綜合修復(fù)利用

“通過(guò)賦予土地使用權(quán)等激勵(lì)政策鼓勵(lì)礦山土地綜合修復(fù)利用，是此次新政的‘含金量’所在?！痹撠?fù)責(zé)人指出。

《意見》明確，對(duì)歷史遺留礦山廢棄國(guó)有建設(shè)用地，可通過(guò)賦予礦山生態(tài)修復(fù)投資主體后續(xù)土地使用權(quán)的方式，激勵(lì)社會(huì)資本投入。一是在符合國(guó)土空間規(guī)劃前提下，修復(fù)后擬改為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的可采取兩種實(shí)施模式：第一種是由地方政府整體修復(fù)后，進(jìn)行土地前期開發(fā)，以公開競(jìng)爭(zhēng)方式分宗確定土地使用權(quán)人；第二種是將礦山生態(tài)修復(fù)方案、土地出讓方案一并通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)方式確定同一修復(fù)主體和土地使用權(quán)人，并分別簽訂生態(tài)修復(fù)協(xié)議與土地出讓合同。二是修復(fù)后擬作為農(nóng)用地的，可由市、縣人民政府或其授權(quán)部門以協(xié)議形式確定修復(fù)主體，簽訂國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)合同，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或漁業(yè)生產(chǎn)。

《意見》還明確，依據(jù)新修改的《土地管理法》中集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的有關(guān)規(guī)定，對(duì)歷史遺留礦山廢棄土地中的集體建設(shè)用地，集體經(jīng)濟(jì)組織可自行投入修復(fù)也可吸引社會(huì)資本參與。修復(fù)后國(guó)土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可出讓、出租用于發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

《意見》提出，各地依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃在礦山修復(fù)后的土地上發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，建設(shè)觀光臺(tái)、棧道等非永久性附屬設(shè)施，在不占用基本農(nóng)田以及不破壞生態(tài)環(huán)境、自然景觀和不影響地質(zhì)安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不轉(zhuǎn)用，按現(xiàn)用途管理。

同時(shí)，為降低社會(huì)投資主體利用礦區(qū)修復(fù)后土地發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)前期的用地成本，《意見》還提出可采取劃撥、出讓、租賃等方式提供土地使用權(quán)，可采取彈性年期出讓、長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的差別化供地方式。

礦山存量建設(shè)用地修復(fù)后騰退的指標(biāo)可省內(nèi)流轉(zhuǎn)使用

為盤活礦山存量建設(shè)用地，《意見》明確了激勵(lì)政策。

一是正在開采礦山將依法取得的存量建設(shè)用地和歷史遺留礦山廢棄建設(shè)用地修復(fù)為耕地的，經(jīng)驗(yàn)收合格后，可參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。

二是正在開采礦山將依法取得的存量建設(shè)用地修復(fù)為耕地及園地、林地、草地等其他農(nóng)用地的，經(jīng)驗(yàn)收合格后，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可用于同一法人企業(yè)在省域范圍內(nèi)新采礦活動(dòng)占用同地類的農(nóng)用地。該負(fù)責(zé)人介紹，主要原因包括兩點(diǎn)：一方面是新建礦山用地量大，本地區(qū)新增建設(shè)用地規(guī)劃和計(jì)劃、新補(bǔ)充耕地能力都難以滿足采礦用地需求；另一方面是采礦活動(dòng)可能跨縣級(jí)行政區(qū)，需要在省級(jí)行政區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌存量建設(shè)用地與新增建設(shè)用地。

三是允許礦山企業(yè)對(duì)依法取得的建設(shè)用地進(jìn)行修復(fù)后發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)?！兑庖姟芬?guī)定在符合國(guó)土空間規(guī)劃和土壤環(huán)境質(zhì)量要求、不改變土地使用權(quán)人的前提下，經(jīng)依法批準(zhǔn)并按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款后，礦山企業(yè)可將依法取得的國(guó)有建設(shè)用地修復(fù)后用于商業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途。

歷史遺留露天開采類礦山修復(fù)可合理利用廢棄土石料

一些歷史遺留露天開采類礦山在原地遺留有廢棄土石料，因?qū)嵤┍匾男迯?fù)工程也會(huì)新產(chǎn)生部分土石料。由地方政府組織合理利用這些廢棄土石料，既是開展礦山生態(tài)修復(fù)的需要，又能增加收益，加大對(duì)生態(tài)修復(fù)的投入，達(dá)到收益反哺修復(fù)的目的。

《意見》規(guī)定，對(duì)由地方政府組織實(shí)施的歷史遺留露天開采類礦山的修復(fù)，因削坡減荷、消除地質(zhì)災(zāi)害隱患等修復(fù)工程新產(chǎn)生的土石料及原地遺留的土石料，可以無(wú)償用于本修復(fù)工程。確有剩余的，可由縣級(jí)人民政府納入公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行銷售，銷售收益全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù)，涉及社會(huì)投資主體承擔(dān)修復(fù)工程的，保障其合理收益。

該負(fù)責(zé)人指出，在操作層面需要把握幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。首先，必須是以生態(tài)修復(fù)為目的，對(duì)象是歷史遺留露天開采類礦山，原則是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向。其次，必須是地方政府組織實(shí)施的。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，歷史遺留或責(zé)任人滅失礦山，其修復(fù)義務(wù)按屬地化管理原則，由地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃和組織實(shí)施。第三，要明確可以合理利用土石料的兩種情形：一是因修復(fù)工程需要進(jìn)行削坡減荷、消除地質(zhì)災(zāi)害隱患等新產(chǎn)生的土石料；二是原地遺留的土石料。這兩種情況是客觀存在的，通過(guò)合理利用，防止產(chǎn)生新的土地?fù)p毀和生態(tài)破壞。第四，要在科學(xué)評(píng)估論證基礎(chǔ)上，按照“一礦一策”原則同步編制土石料利

用方案和礦山生態(tài)修復(fù)方案，經(jīng)縣級(jí)自然資源主管部門報(bào)市級(jí)自然資源主管部門審查同意后實(shí)施。第五，凡涉及對(duì)外銷售的，必須由縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，銷售收益全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù)。第六，強(qiáng)化監(jiān)管，嚴(yán)防各類違法違規(guī)問(wèn)題發(fā)生。這需要各地制定具體實(shí)施細(xì)則，包括要在公共財(cái)政中設(shè)立生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金賬戶，確保?？顚Ｓ?，彌補(bǔ)生態(tài)修復(fù)資金不足，而不能挪為他用。

強(qiáng)化監(jiān)督和管控，堅(jiān)決杜絕污染和各類違法違規(guī)問(wèn)題發(fā)生

“好事要辦好?！兑庖姟方o出這么多途徑，就是要釋放自然資源政策紅利，把國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)的要求和任務(wù)落到實(shí)處，既要給予政策激勵(lì)，又要強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格管理，堅(jiān)決防止各類違法違規(guī)問(wèn)題的發(fā)生。”該負(fù)責(zé)人指出，重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)礦山修復(fù)形成的耕地及其他農(nóng)用地質(zhì)量的監(jiān)管和加強(qiáng)涉及廢棄土石料處置項(xiàng)目的監(jiān)管。

該負(fù)責(zé)人還明確，《意見》政策性很強(qiáng)，涉及空間規(guī)劃、用途管制、耕地保護(hù)、資源利用、權(quán)益處置等內(nèi)容，是在總結(jié)各地工作基礎(chǔ)上的探索創(chuàng)新。由于各地情況差別很大，需要按照《意見》規(guī)定，結(jié)合實(shí)際，因地制宜制定實(shí)施辦法，明確具體要求和操作程序，確保各項(xiàng)政策措施能夠準(zhǔn)確落地。自然資源部將加強(qiáng)工作督導(dǎo)，對(duì)政策實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。（中國(guó)自然資源報(bào)）