完善權力下放到基層群眾性自治組織的對策思考

李侑峰

黨的十九大報告提出“推動社會治理重心向基層下移，更多資源下沉到基層”。下沉到基層的資源必然包括權力在內。權力下放基層，繞不開以村委會、居委會為代表的基層群眾性自治組織，這類組織在基層治理中承擔著架構村民和黨委、政府溝通橋梁的重要職能作用，是主要處理基層群眾事務，落實黨委、政府政策的主要推動者。十九大報告提出把更多資源和權力下放到基層，無疑是對基層群眾性自治組織提出了更多的要求和寄予了更大的厚望。

一、當前權力下放到基層群眾性自治組織的情況

（一）權力下放的力度參差不齊

當前多數地方對于權力下放至自治組織還沒有明確的、具體的規定，頂層設計上沒有做好相應的方向和步驟。因此各地區單位部門自主把握的權力比較大，這也導致了權力下放到基層群眾自治組織的力度不一。有的推進力度很大，敢于創新服務體制，簡化辦事程序，優化審批流程，實實在在方便了群眾；有的創新力度不夠，坐等上級指示和文件，按兵不動，沒有主動作為；有的把一些顯而易見的民生權力直接或間接下放給基層群眾性自治組織，滿足于完成了權力下放的任務表面，不關心權力下放的數量和質量，不是從優化權力體制改革和滿足群眾最大需求出發，也沒有深入研究和探索權力下放基層群眾自治組織的必要性和可行性。

（二）權力下放的區域偏向于城鎮

簡政放權推進后，出現了權力下放偏向于城鎮的特點。這主要是因為：一是居委會人才隊伍素質更高。社區居委會工作人員的文化水平和工作素質比村委會的要高，更容易接受和理解下放的權力，而村委會的成員文化學歷相對較低，人員組成本土化現象突出，在接納權力上通常比較吃力。二是職能操作上居委會更規范。鄉村是人情社會，講究風俗人情，重視宗族傳統，在解決一些具體事務時容易受到這些因素的干擾和影響。城鎮在法律法規方面相對規范完善，受到的人情、宗族等外來因素干擾較少，在這樣的框架里居委會更容易按照權力授予部門的要求和方式來推進工作。三是上級有關部門對居委會的指導更容易。居委會和村委會雖然同是基層群眾性自治組織，但所處的工作環境、生活配套差別很大，而且在空間距離上居委會更接近有關權力授予部門。這為有關部門加強對自治組織的溝通交流，提供指導和服務提供了有利條件，也能讓有關部門更好地開展相關的監督與檢查工作。

（三）權力下放的內容很多不涉及核心利益

由于當前缺乏權力下放的明文規定，對于基層群眾性自治組織能夠承擔權力的范圍和要求都比較模糊，一些部門對此拿捏不定，只把一些無關緊要的小權力進行下放，以減輕本部門的工作壓力。對于一些涉及核心利益、關鍵福利方面的重要權力、大權力不舍得放手，基層群眾性自治組織卻因此承擔了不少的事務、責任和壓力。

二、當前權力下放到基層群眾性自治組織的主要問題

（一）權力下放不徹底

在權力下放基層群眾性自治組織的過程中，產生了一系列問題。一是假放權力真甩鍋現象。一些部門把權力下放到自治組織后，也把相應的責任全推到其身上，相應的監督管理、專業指導工作卻沒有做到位，習慣于當甩手掌柜，導致出現自治組織“權力無限小，責任無限大”的現象。一些部門存在懶政心態，不想承擔辦事風險，把本不屬于自治組織的職能強加于其身上，導致自治組織陷入成為“萬金油”的尷尬處境。二是“放虛權留實權”現象。一些部門僅僅下放事權，與之配套的財權、人權沒有下放，把配套利益緊緊抓在手中，把繁雜的事務推托給自治組織，這樣不僅沒有增強和擴大自治組織的自治權，反而分散了組織的精力，增加了組織的煩惱與困難。三是缺乏專業人才接權。一些下放到自治組織的權力，專業門檻較高，需要有專業人才才能更好接手和推進。然而，現實中很多自治組織缺乏相應的專業人才，貧困艱苦地區的村委會尤為嚴重。這就造成這些下放的權力流于形式，沒有得到合適的應用和開展，有的最終導致權力流回上層。

（二）自治權受到干擾

部分基層群眾性自治組織在自治過程中，受到基層政權的干擾甚至侵蝕，一些地方在體制改革要求權力下放后甚至出現了加劇的現象。一是行政任務重。村委會、居委會承擔了大量政府職能部門交辦的落實群眾政策、措施的行政事務，隨著“權力下放”要求的提出，一些地方不管這些事務合適與否，都堂而皇之地轉移到了基層群眾自治組織身上，大量增加了自治組織的任務和負擔。二是一些行政職能部門具有排他性。一些基層政府職能部門為使自身的經濟效益和工作便利度最大化，自上而下地建立起具有排他性質的行政系統，權力聚攬在手中，即使下放了權力后，這種情況也沒有改善。這使得基層群眾性自治組織的一些自主自治權實際上處于有關部門的把控下。三是一些基層政權的控制性較強。由于基層政權與之有頻繁而密切的業務往來，兩者的關系也沒有出臺文件進行明確的、具體的內容、方式等解釋和規定來進行操作，這就導致兩者之間產生了較大的制度空隙，這一點在鄉鎮尤為突出。一些鄉鎮黨委和政府習慣把村委會當成下級機構，經常采用行政手段干預村民自治，而村委會在資源、資金等諸多方面有求于鄉鎮政權，不得不以犧牲自治權為代價。一些鄉村本身缺乏自治的動力和能力，更是加劇了基層政權對村委的控制現象。四是下放的權力不被認可。由于當前對權力下放的法律法規和政府職能轉變都不完善，產生了不同部門同時對一件事情有處理權的現象，作為承擔下放的權力的基層群眾自治組織夾在中間左右為難。

三、完善權力下放到基層群眾性自治組織的對策建議

（一）做好頂層設計，明確方向和總要求

有關部門在做頂層設計時，應注意把權力下放到基層群眾性自治組織列入其中，并在下放權力的總體要求、主要任務、方法步驟和組織實施上作好安排和部署。

一是要明確推動權力下放工作的主體力量和相關責任。要明確相關職能部門牽頭推進落實此項工作，要認真研究和把握可以下放給群眾性自治組織的權力范圍、內容，并就主體責任、直接責任、附帶責任等進行歸類要求，倒逼有關部門有效推進工作落實。

二是要抓住權力下放過程的主要問題。頂層設計要特別注重克服假放權力真甩鍋、放虛權留實權、能力接不住權力、基層自治權受侵蝕等嚴重性問題，倡導放真權、真放權，解決好一些制度的、人為的阻礙，尤其要在相關法律法規的完善上下功夫，為權力順利下放提供法定依據和可靠支撐。

三是鼓勵創新、探索、實踐。權力下放過程中，賦權機構與自治組織的關系、基層政權與自治組織的關系、自治組織之間的關系、自治組織與人民群眾的關系都應在頂層設計中有方向性的要求，鼓勵各單位部門在創新、探索、實踐中理順摸清。

（二）加強試點建設，強化示范推廣

開展涉及權力下放到基層群眾性自治組織的試點建設工作，以點帶面，促進全國范圍內此項工作的大發展、大進步、大突破。

一是試點要有優良的基礎。在自治探索富有成效的基層上建立試點，可以減輕探索的人力、物力成本，實現更深層次的發展。要對這些試點進行關注和研究，在資金、資源上適當予以照顧，抽取和總結符合基層發展規律的經驗做法，關注經驗推廣過程中產生的各種問題，做好分類分析，涉及全局性、長遠性、普遍性的問題要重點研究解決。

二是結合“強鎮擴權”工作進行試點。“強鎮擴權”是強化規模大、實力強的中心鎮的經濟社會管理權限，理順區、縣（市）和中心鎮兩級政府關系的利好政策。在“強鎮擴權”做得好的中心鎮建立試點，中心鎮承接上級下放的權力的經驗與方法更容易傳遞到基層群眾性自治組織中，中心鎮也能更好地從中指導和幫助自治組織搞好與上級授權部門的關系以及具體業務。

三是強化示范宣傳推廣。要及時抓住試點的工作亮點和經驗根據情況進行廣泛推廣，在步驟上可采用分期分批方式推廣落實，鼓勵有條件的基層結合自身特點對優秀經驗做法進行創造創新。地方有關責任部門要把推廣落實情況納入相應的年終績效考核中，確保推廣工作部署得體、督察到位、落實有方，不斷發揚、充實和豐富相關經驗。鼓勵試點地區充分發揮示范、帶動作用，勇于突破權力下放過程中的瓶頸問題，探索更多的優秀經驗和做法。同時，激勵非試點地區創新創造，努力營造出探索權力下放的舉措百花齊放、亮點紛呈的活潑局面。

（三）強化自治觀念，提高自治能力和水平

要提高基層群眾性自治組織的自治能力和水平，確保下放的權力能夠接得住、運用得體。

一是要轉變基層組織和群眾的思想觀念，增強自治意識。要加強對基層組織和群眾的自治教育力度和宣傳力度，普及自治的科學內容，鼓勵那些富含正能量、樂于服務的群眾參與自治，盡可能凝聚廣大群眾的共識，尤其要克服“多一事不如少一事”的懶作為、不作為的思想，讓自治組織和群眾把該掌控的權力和職責大膽、勇敢地承擔下來。

二是要多措并舉，提高基層群眾性自治組織的自治能力和水平。要保障自治組織下撥的經費的穩定，有條件的可適當加大經費支持力度。要支持自治組織發展集體經濟，引導群眾抱團發展，增強自治的話語權和主動權。要建立強有力的干部培養機制，提高自治組織的成員的辦事水平、自治水平，尤其要對下放的權力進行及時培訓指導，提高承接權力的能力水平，必要時從上級部門派駐人員進行幫助指導。要糾正或消除自治組織行政化的傾向，厘清自治組織與基層政權的權責清單、服務清單，讓自治組織從政府繁重的行政任務中解脫出來，花更多的時間和精力去優化、強化自我管理、服務、教育和監督方面的工作。要完善自治組織的各項自治制度和機制，完善議事協商機制、健全事務監督機制、強化村規民約等，讓自治組織制度健全，機制完善，每項事務按照制度規范運行就能達到比較好的結果。要拓寬自治視野，要和各級政權有關部門、其他自治組織搞好聯系協調工作，以基層命運共同體的意識來開展自治工作，在基層經濟發展、社會進步、文明建設和環境治理等方面不斷開拓新局面。

三是要激發自治熱情，提高基層群眾的自治能力和水平。各部門單位要協調聯動，充分發揮各自的優勢，提高他們對有關部門、自治組織的滿意度，調動他們參與自治的熱情和動力；要充分發揮志愿者的作用，通過開展入戶宣傳，發放傳單等志愿活動，普及自治知識，提高居民參與自治的熱情，借此打通熱心群眾進入志愿者隊列的通道；要充分發揮新鄉賢群體的積極作用，體現基層治理的時代價值，破解傳統地方權威治理失效和困境；要善于運用規范基層群眾行為的原生制度，如村規民約、宗族規矩、風俗傳統等，基層治理中強化這些規章制度的約束性、管制性，對其中一些不合理的條規進行改造，使之符合新時代的需求、符合政府的發展方向。最后，把提高基層群眾的文化水平和提高自治參與水平結合起來。在平時提高村民文化的各項具體工作中，要有針對性地加入涉及群眾切身利益的自治參與方面的內容，引導群眾掌握自治的具體內容，學習先進的群眾自治經驗和方法，不斷提高自治水平。