政府投資水利工程審計工作的問題與新思路探究

◎田志文

引言：近年來，在國家大力投入水利建設的情況下，建成了許多大中小型水利基礎設施，但同道路交通等傳統建設項目相比，存在著顯著的特點，如具有建設規模大、施工周期長、搬遷人數多、資金投入大、以國家財政投入為主等特點，還有建設受自然地質地貌環境條件制約、施工難度大、隱蔽工程多、社會經濟效益影響長遠等特點，因此水利工程項目審計具有相當的特殊性和復雜性。而且，由于政府性投資項目與其他經濟組織或個人的固定資產、投資項目在承擔投資風險，特別是經濟責任上有很大區別，所以，政府性投資項目備受社會各界和輿論的高度關注。如何能切實保障政府投資項目健康有序的運行，有效地防范政府投資項目建設風險，遏制腐敗行為，充分發揮審計免疫系統功能，是我們工程審計工作的重點和難點。我們通過對一些政府投資的水利項目審計發現，在工程熱火朝天的背后，部分政府投資項目由于決策、管理、機制等方面存在不足，項目建設中也出現了不容忽視問題。

一、水利項目建設中的主要問題

1.項目前期工作準備不充分。建設項目前期工作是從建設項目醞釀決定到開工建設以前進行的各項工作，是控制項目規模和投資的關鍵環節，也是項目能否管好的基礎和前提。根據我國現行的基本建設程序，基本建設前期工作主要包括：提出項目建議書、編制可行性研究報告、初步設計和編制工程概預算，以及按照管理權限提請有關單位審批等。但是在實際工作中，許多政府投資項目前期論證不充分，深度不夠、工作不扎實，不能按正常、科學的程序進行項目前期工作，少數項目出現邊審批、邊設計、邊施工現象，不少單位跑項目，爭資金比較積極，但對前期工作卻不夠重視，導致施工過程設計變更頻繁，設備管理和使用不合理，隨意調整設計方案和提高建設規模和標準的現象時有發生，最后成為概算超估算、預算超概算、決算超預算的“三超”工程，往往使政府處于“騎虎難下”的尷尬境地。有些項目甚至沒有請相關專家進行深入細致的可行性研究，造成項目決策走了過場、流于形式，行政立項批復建設內容往往與實際建設內容出入較大，更離譜的是有些項目已經竣工，前期建設手續尚未完成，投資概算對造價的控制失去意義，出現“三邊工程”。

2.項目管理機構不夠專業、組織管理薄弱。工程建設管理具有很強的專業性，工程建設中需要進行質量控制的環節很多、要求很高。現在很多政府工程項目的管理，大都是從政府有關部門抽調人員，臨時組建“工程項目指揮部”進行管理。牌子看起來高大上，然而臨時組建的項目班子，人員素質參差不齊，一些班子的負責人多由單位或地區的行政領導擔任，在項目決策、概預算審查和施工管理方面都缺乏足夠的經驗。在實際工作中有些建設單位被施工單位牽著鼻子走，對超計劃投資部分未按規定程序重新進行報批，而是先斬后奏，造成既定事實，再要求增加投資；有些項目管理人員有“臨時思想”，有些甚至借機與施工單位勾結，在隱蔽工程上大做文章，損害國家和建設單位利益。

3.項目建設管理過程嚴重不規范。從我們近年來水利項目審計的情況看，部分項目（特別是大型項目）在招投標、合同簽訂、項目監理等方面嚴重不規范。有的項目存在不公開招標或以其他方式規避招標現象，有的項目將應該公開招標的項目以邀請招標或議標的方式來代替，有的甚至利用職權違法指定分包，有的擅自將招標范圍限定于主體建筑工程，而依法應招標的一些配套附屬工程則直接發包；部分建設項目應實行工程監理卻沒有實行，有的實行同體監理，即監理單位與施工單位是隸屬關系，出現“兒子”監理“老子”的怪現象；有些項目施工合同簽訂不規范，對合同中必須簽訂的條款如：材料價格、人工單價調整問題，故意不簽、少簽，留有“活口”，給以后的定價留出了余地，有的不按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同；部分施工企業受利益的驅動，抱著蒙混過關的僥幸心理，采取高套定額、虛列項目和工作量、虛報隱蔽工程、高算材料設備價格、提高收費標準等各種手段，故意抬高工程造價，存在“審漏就賺”、“審出就減”的想法，從而使工程造價虛高。

二、解決建設水利工程問題的新思路

對政府投資水利工程，要實行“一條龍”管理，不僅要把住審批關，還要嚴把建設關，從決策、建設、竣工的各個環節入手嚴加監管，特別要在實施階段這一薄弱環節上下工夫，使政府性投資項目的經濟效益與社會效益最大化。鑒于政府投資審計業務數據類型眾多、格式多樣、數據相關性高度復雜，開發政府投資項目管理平臺，建立信息資源共享，將推進政府投資審計項目計劃、進度及質量控制網絡化，極大地提高投資審計的工作效能和審計績效。我縣于2019 年委托電信公司開發了一套政府投資項目監督管理系統，系統由縣審計局負責管理，該系統包括了項目立項批復、設計、財評預算、建設施工、監理、驗收、結算和審計等所有資料，要求各單位將本單位所有資料按時錄入系統，特別是要求建設單位、施工單位、監理單位和跟蹤審計單位在工程施工過程中，必須用定位手機及時上傳隱蔽工程的現場簽證和影像資料（含尺寸刻度、經緯度）到該系統，作為項目結算審計的主要參考依據，以確保了隱蔽工程量的真實性和準確性，有效防止施工單位舞弊行為。

建立政府投資項目管理系統，是大數據時代，互聯網+的必然趨勢，加強對項目全過程信息要素的詳細記錄和檔案資料歸集，實現項目全過程、全方位、多環節的動態監管和信息共享，進一步提高政府項目管理科學化、信息化、精準化水平。用信息網絡化實時采集，掌握項目建設過程中相關建設工程影像資料，對于建設過程中發生的設計變更、簽證以及隱蔽工程施工等結算的調查，無疑是最有利的現場還原，可以避免因沒有參與到項目建設過程中，難以發現管理不到位、設計不到位、監理不到位、施工不到位等情況，導致后期發現的項目質量缺陷問題無法處理和整改，甚至放縱很多違法違紀的行為。通過信息化的手段來助力政府投資項目的管理，提高工作效率和對投資項目的監管力度。

三、政府投資項目審計管理平臺建設對水利工程建設的作用

1.作為網絡化數據采集平臺。由于水利項目的參建方較多，所涉及的相關單位主要有政府相關職能部門、建設單位、勘察單位、設計單位、監理單位、施工單位和招標代理單位等，管理平臺的建設主要是把與政府投資項目相關的各單位數據都集中到一起。針對項目建設的必經環節，審計人員可采集到招投標數據（含施工、供貨、監理、設計、勘察）、規劃及建設許可、土地征用及審批、環境保護及評價、企業信息、工程建設、工程變更、竣工驗收、工程結算與決算、工程付款等參建方信息和項目建設相關數據，可以快速準確發現是否存在違法違紀問題。比如，通過與設計單位的連接，可以審計分析設計概算是否合理、設計完善合理度是否引起工程頻繁變更，進而影響造價；通過與招標代理單位的連接，可以審計分析招投標是否存在“明招暗定”、“圍標串標”等現象。

2. 作為水利項目建設質量的“實時跟蹤”平臺。與傳統的事后竣工結算審計相比，運用信息網絡化可實時采集，掌握項目建設過程中相關建設工程影像資料，對于建設過程中發生的設計變更、簽證以及隱蔽工程施工等結算的審計調查，無疑是最有利的現場還原，變事后審計為事前、事中審計，可以避免因事后審計沒有參與到項目建設過程中，難以發現管理不到位、設計不到位、監理不到位、施工不到位等情況，導致后期發現的項目質量缺陷問題無法處理和整改，甚至放縱很多違法違紀的行為。

3. 作為水利項目造價監督審核平臺。目前，市場上各造價軟件公司都開發了聯網軟件和云數據平臺，為項目造價實時審計創造了有利條件。審計人員可以充分利用數據庫技術，對造價軟件的工程定額數據庫、實時更新工料機的市場價格數據庫以及利用造價軟件審計的最終報表與造價聯網審計數據庫進行實時采集、轉換、儲存造價數據，變被動為主動，實時進行造價監控。這樣審計人員可以直觀系統地查詢和篩選數據，審計分析建設過程中設備和材料是否真實準確，以及是否存在工程變更、偷工減料、虛增工程量、高套定額等問題，并直接應用造價軟件審核數據處理的結果，形成造價審計報表，替代傳統的人工算量和對量，從而大幅度地提高工作效率。

4.作為審計、復核、審理一體化的數據庫監督平臺。由于政府投資項目越來越多，投資額不斷攀升，項目復雜度越來越高，審計人員可探索建立基于投資項目審計環節、復核環節的動態監管，上升到利用數據庫監管平臺進行宏觀層面的數據分析、比對，進行法律法規適用性的審理和審計問題定性處理，提高審計效率，也有利于對政府投資項目進行質量風險控制。

四、政府投資項目審計管理平臺運行的前景與展望

對政府投資項目實行平臺監管，審計的發展方向是在遠程監控、實時預警模式下，審計人員坐在辦公室就能實時跟蹤，查看投資審計項目全過程和造價指標，通過數據采集和分析比對，發現疑點或異常后及時通知被審計單位，把問題消滅在萌芽階段。在對具體項目審計中，大量的審前調查審計人員在自己的辦公室內完成，進駐被審計單位前可確定審計重點和審計實施方案，在被審計單位的主要工作是調查取證聯網審計發現的疑點，使審計機關能更好地提升審計效能、降低審計風險、履行審計職責，為發揮審計“免疫系統”功能貢獻新的力量。

五、結束語

總而言之，水利工程項目的特殊性、復雜性，要求工程審計工作有效開展的重要性。水利建設工程的審計工作，是對工程風險的科學化防控方法，可以加強防控內容，實現科學管理，對整個工程項目的風險成因進行有效地控制，是提高整體水利工程水平的有效手段。因此，探索建立政府投資項目審計管理平臺，使政府投資水利項目審計關口前移，對項目從立項論證到工程竣工決算實行全過程的信息化采集和全方位監管，審計方式從此由“靜態事后審計”轉向“動態過程監管”，從而建立以數據庫為核心，集合網絡通信和存儲技術，讓審計人員能夠遠程查詢和維護數據，從而提高政府投資水利項目審計績效，確保水利項目的有序推進。