地方高校預算重點領域控制存在的問題及對策

■陸建華

（寧夏師范學院）

1 研究的背景

地方公辦高等學校資金來源主要依靠財政撥款，管好用好財政資金是高等學校必須履行的工作職責。嚴格遵守《預算法》，強化預算管理，重點做好專項資金、基本建設資金和其他項目資金預算管理，建立預算績效評價制度，是全面加強預算管理的要求。預算是一個管理過程，也是一個政策制定的過程。預算控制要求高校在預算編制、執行、管理、分析、評價等過程中，要明確預算項目，建立預算標準，科學規范合理編制預算，審定、下達和執行審批程序，及時分析和控制預算差異，積極采取改進措施，確保預算執行過程合法、合規，實現預算資金預期目標。在地方高等學校預算管理領域，專項資金、基本建設資金、政府采購資金項目預算安排的指標相對較大，資金使用規定要求較高、社會關注度高,目前依然是高校預算管理的重點。預算績效是指預算資金所達到的產出和結果。績效管理注重結果導向，關注成本效益，強調預算支出的責任和效果。但從高校實際情況看，各高校績效管理工作推進不平衡，與上級部門的要求還有一定的差距，績效理念還未牢固樹立，“重要錢、輕管理、重花錢、輕績效”的思想仍然存在，推進績效管理工作，還有必要進一步探索改進和加強。

2 預算重點領域管理存在的問題

2.1 專項資金預算管理存在的問題

近幾年，各級財政雖然對預算管理提出了制度化、精細化、規范化要求，并對專項資金預算管理制定了許多辦法，但從高校項目資金預算執行看，還是存在一些問題：一是實行政府采購招標的項目，存在“重花錢，輕管理”的現象，預算編制不科學、不嚴謹、不細致，管理部門審核不嚴，預算和實際相差較大，此過程缺乏監管，有些項目還存在招標程序、招標方式不規范的現象；二是有些項目采購計劃缺乏統一規劃、統籌考慮，預算執行預期效果不佳。凡涉及的采購項目，各行其是，相互不溝通，采購的設備利用率不高，存在嚴重資源浪費現象；三是預算編制粗糙,把關不嚴，預算執行監督不力，缺乏嚴格的預算審核工作。項目的設計關、預算關、招標關、施工關把關不嚴。四是專項資金預算管理職責和責任不明。絕大部分學校未制定專項資金管理制度、獎懲約束制度，項目具體實施單位負責人無壓力、無責任，預算約束力不強。

2.2 基本建設預算管理存在的問題

基本建設財務管理是高校財務管理的一個主要方面。目前基本建設預算管理存在的主要問題：一是預算編制問題。項目設計初期調研論證不充分，使用單位參與調研論證的少，使用功能考慮不全，初步設計或施工設計有欠缺，有缺項、漏項情況，導致概算或預算編制不科學；二是招標預算價的控制問題。建設單位委托工程造價咨詢公司編制預算，依據的預算定額不夠合理，與當下市場材料價格、人工費的差異幅度較大，導致招標預算控制價的編制不夠合理；三是合同執行中的問題。在合同履行過程中，由于遇到政策調整、材料價格上漲、施工過程中地質條件發生重大變化等因素導致超概算的情況。但也有管理不善、失職瀆職等原因，導致超概算的現象；四是預算資金按要求不能，及時到位，致使工程無法按工期要求竣工，造成工期拖延現象，間接費用增加，管理成本加大。

2.3 預算績效管理存在的問題

預算績效管理是高校預算管理的重點。近幾年來，各級財政和預算管理部門在推進預算績效管理工作方面取得了一定成效，促進了財政資金使用效益的提高。但從實際執行情況看，各單位依然存在“重要錢、輕管理、重花錢、輕績效”的思想，預算績效管理制度體系不健全，剛性制度保障支撐不強；高校預算支出項目類別較多，同時采用一種績效評價管理辦法，對所有預算項目資金進行績效評價，制約績效管理工作深層次開展，缺乏客觀公正評價；第三方評價欠缺，績效評價的公信力和權威性不高；績效評價反饋結果應用缺乏約束力，評價反饋結果與單位預算安排未有機結合，預算管理的約束性作用尚未充分體現。

3 對 策

3.1 在專項資金預算管理方面

一是要高度重視高校預算管理工作，從校級層面強化預算管理職能，地方高校應盡快全面落實《高等學校總會計師管理辦法》的通知精神，設置總會計師崗位，完善高等學校治理結構，組織領導高校的財經管理和會計核算工作，參與學校重大財務、經濟事項的決策，并對經濟活動事項進行監督。二是要加強過程監管。重點加強對專項資金預算、基本建設資金預算、維修改造資金預算管理。凡涉及采購招標項目事前必須充分論證，制定預算控制價，提升預算資金使用的有效性。嚴格控制無預算支出。三是設備采購必須統籌規劃，編制預算，避免重復建設，充分有效利用教學資源，保證學校重點工作，保障教學工作正常運轉。四是地方高等學校多數是教學型大學，不是研究型大學，對實驗頻次少、確需要做的實驗可通過外部協作的方式完成，無需采購一些昂貴的大型儀器設備，充分提高資金利用率。五是根據行政事業單位固定資產管理辦法，制定適合本校的計算機、課桌凳、辦公設備等固定資產內控管理制度，充分發揮設備的最大效益。六是制定項目預算管理問責制度。明確預算績效管理責任,強化預算執行力，對管理不善造成資金損失的可分別對項目管理單位和負責人進行問責，促進專項資金使用規范、高效，真正發揮財政資金使用的有效性。

3.2 在基本建設預算管理方面

一是要高度重視基本建設項目前期論證工作，從源頭上科學合理編制項目概（預）算。充分征求使用單位意見，充分吸納同類建設項目的建設經驗，制定建設方案，委托有資質的造價咨詢公司編制項目概（預）算，同時委托有資質的另類造價咨詢公司對編制的項目概（預）算進行審核，充分論證，嚴格把關，避免前期設計不完善，施工過程中增加預算的現象。二是細化招標預算控制價清單，嚴格控制“暫列金額”工程預算比例。根據國家住房城鄉建設部2013年制定的《建設工程工程量清單計價規范》解釋：“暫列金額規定一般不能超過估算總造價的20%。采用工程量計價的工程，暫列金額按招標文件編制，列入其他費用”[1]。學校建造的工程一般都是教學樓、學生公寓樓、圖書館等項目，與其它行業建筑物相比主體設計簡單，圖紙設計應比較完善，在編制招標文件暫列工程預算清單時，“暫列金額”的工程預算應控制在10%以內。防止“暫列金額”的工程發生二次承包，嚴格執行中標合同中各項條款。三是高度重視竣工工程項目結算工作，嚴把審核增加工程預算的因素。學校委托有資質、負責任的會計事務所，通過合同約定方式，對中介咨詢機構提出工程結算要求，提出工作紀律要求，代表學校對工程項目進行結算，審查合同執行情況，重點審核施工過程中發生的影響增加預算的各種因素。四對工程建設項目實施跟蹤審計。對建設項目全過程進行跟蹤監督，為學校嚴把施工關、合同關、變更關、預算關。五是加強項目預算資金管理。按項目批復的預算，積極爭取資金，按時間要求落實到位，堅持專人負責，專款專用，按照合同約定和工程進度撥款，確保工程按期竣工，進入結（決）算。

3.3 在預算績效管理方面

（1）健全預算績效管理機構，有序開展工作。根據各高校辦學規模情況，績效管理部門可單設或掛靠預算管理部門。預算績效管理機構應有權威性，應由校長主管，親自抓此項工作。

（2）要加強宣傳，加強輿論引導，牢固樹立預算績效觀念，充分認識推進預算績效管理的重要性，績效評價結果反饋的應用與問責，對提高財政資金使用效益具有重要意義。

（3）績效評價按資金用途采用分類方式進行：一是對教學專項資金進行績效評價；二是對人才建設專項資金進行績效評價；三是對科研經費進行績效評價；四是對基本建設資金進行績效評價；五是對各單位日常經費管理進行綜合績效評價。績效評價按照難易程度可由學校預算績效管理機構自評 ，也可委托社會中介機構進行績效評價。

（4）強化績效管理激勵約束，建立績效問責機制。推進預算管理與績效管理一體化，提高預算資金使用效益。績效管理部門每年根據學校預算安排情況，重點對專項資金、基本建設資金、專項維修資金、人才建設資金安排績效評價，向學校提供預算績效評價報告，供學校財務、經濟管理決策。建立激勵約束機制，將績效評價結果劃分優秀、良好、差三個等級，績效評價結果優秀的，優先安排單位所需經費預算，且在上年度經費預算基礎上增長10%；績效評價結果良好的，當年預算安排原則上在上年度經費預算基礎上增長5%；由于資金使用管理不善出現違規現象或預期效果不明顯等導致績效評價結果差的，取消單位評選優秀資格，并對單位主要負責人或項目負責人進行問責。建立健全預算績效信息公開制度，自覺接受社會媒體、師生監督，不斷提高財政資金使用的透明度和有效性。