甘肅省流域生態(tài)文明建設(shè)的路徑研究

余帥

摘要：作為我國西北地區(qū)重要的生態(tài)屏障和戰(zhàn)略通道，甘肅省的生態(tài)文明建設(shè)具有重大的戰(zhàn)略意義，流域生態(tài)文明建設(shè)作為甘肅省生態(tài)文明建設(shè)的重要一環(huán)，在其中起著關(guān)鍵作用。近年來，甘肅省流域生態(tài)文明建設(shè)雖然取得了一定的成績，但也存在一些需要進(jìn)行革新、完善的地方，如管理部門混淆、生態(tài)理念亟需更新、相關(guān)法律制度體系不健全的問題，因此需要選擇一個更加適合甘肅省流域生態(tài)文明建設(shè)的路徑，促進(jìn)甘肅省流域生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：流域生態(tài)文明建設(shè)；生態(tài)理念；法律制度體系；多元合作

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，使生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位更加明確，我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程也進(jìn)一步加快。流域生態(tài)文明建設(shè)作為生態(tài)文明建設(shè)的組成部分，是建設(shè)美麗中國的重要環(huán)節(jié)。流域是地表水與地下水分水線所包圍的集水區(qū)或匯水區(qū)，因地下水分水線不易確定，習(xí)慣上將地表水的集水區(qū)稱為流域。河道干流的流域是由所屬各級支流的流域所組成。甘肅省地處西北，橫跨三種氣候區(qū)，其境內(nèi)流域狀況復(fù)雜，流域生態(tài)文明建設(shè)更是生態(tài)文明建設(shè)的一項重要內(nèi)容。

1.甘肅省流域生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)狀分析

1.1甘肅省流域生態(tài)文明建設(shè)的重要性

河道具有重要的資源功能和生態(tài)功能，是洪水的通道、水資源的載體，生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。甘肅省橫跨內(nèi)陸河、黃河、長江三大流域，有10個水系3000多條河流，年凈流量大于1億立方米的河流有78條，河道長約4.7萬千米，全省有70多座城市依河而建，主要的工農(nóng)業(yè)區(qū)以及交通，能源等基礎(chǔ)設(shè)施大都分布在河道兩岸，河道管理的好壞將直接影響人民群眾的生命財產(chǎn)和生產(chǎn)生活安全。縱觀甘肅省水利廳發(fā)布的2012年～2016年《甘肅省河流泥沙公報》可以看出，甘肅省的大部分河流流量年際變化大、流量少，泥沙量一直在持續(xù)增長，這除了與自然地理環(huán)境等因素有關(guān)外，也反映出甘肅省在河流治理方面存在的一些問題。以2016年為例，全省主要河流除疏勒河、黑河為豐水多沙年，雜木河、湟水為平水少沙年外，其余均為枯水少沙年。主要河流上的水庫和水電站等工程改變了河流原有的水沙特性，使部分泥沙淤積在庫區(qū)，水文監(jiān)測斷面監(jiān)測到的輸沙量偏小。

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，新情況、新問題不斷出現(xiàn)，一方面，河道在保障經(jīng)濟(jì)生活、建設(shè)良好生態(tài)環(huán)境中的作用在增大，另一方面違法圍墾、擠占河道、蠶食水域、濫采河砂等事件頻發(fā)，有的河道則因斷流干枯演變成了馬路，甚至于成為周邊的污水排放溝、垃圾廢置場，河流健康受到嚴(yán)重的威脅，如蘭州港聯(lián)項目事件，更是深刻的反映出在流域生態(tài)文明建設(shè)方面存在的問題，甘肅省的流域生態(tài)文明建設(shè)迫在眉睫。

1.2甘肅省流域生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)立法及成效

甘肅省的流域生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)立法工作，具有時間跨度長、涉及部門多、涵蓋范圍較廣的特點。從1997年～2019年共22年的時間出臺了一大批相關(guān)法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，涉及省人大政府及眾多政府相關(guān)職能部門、涵蓋水土保持、污染物排放、生態(tài)保護(hù)等內(nèi)容，主要有《甘肅省河道管理條例》《甘肅省水污染防治工作方案（2015-2050年）》《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》等。各地市（州），也相繼出臺了一批流域治理的配套地方性法規(guī)及規(guī)范性文件，如《天水市河道采砂管理辦法》《蘭州市河道管理條例》《定西市河道生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》等，形成了一個相對來說較為完善的立法格局。

全省生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)取得了積極成效，流域綜合治理成效顯著，“十二五”期間，治理水土流失面積1萬平方千米，濕地面積穩(wěn)定在2535萬畝以上；“兩江一水”、渭河源區(qū)三大生態(tài)治理規(guī)劃先后獲得國家批復(fù)；甘南黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃加快實施，向黃河補(bǔ)水量穩(wěn)定在每年65.9億立方米。

2.甘肅省流域生態(tài)文明建設(shè)存在的問題

2.1流域管理體制不健全

國家機(jī)關(guān)（或地方國家機(jī)關(guān)）在生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中起到了很大的關(guān)鍵性作用，不僅是流域生態(tài)文明建設(shè)法制的制定者，對流域生態(tài)文明建設(shè)的方向起到推動和導(dǎo)向作用；而且是流域生態(tài)文明法制的執(zhí)行者，嚴(yán)格按照流域生態(tài)文明建設(shè)的法律制度來進(jìn)行管理，對破壞流域生態(tài)文明建設(shè)的行為進(jìn)行查處、打擊，保證流域生態(tài)文明建設(shè)的良性發(fā)展。

要理清管理部門的職責(zé)，首先需要對管理部門要有一個清楚的認(rèn)識體系。從《中華人民共和國河道管理條例》《甘肅省河道管理條例》兩部條例中可以看出，涉及河道管理的機(jī)構(gòu)有河道管理機(jī)構(gòu)、河道主管機(jī)構(gòu)、水（利）行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)。河道管理機(jī)構(gòu)是進(jìn)行河道管理的所有部門的一個統(tǒng)稱，并不特指某一個具體的部門，如水利部、各省（市、區(qū)）的水利廳（局）、七大流域管理機(jī)構(gòu)等，都屬于河道管理部門。水行政主管部門是重要的行政執(zhí)法部門之一，如各省（市、區(qū)）的水利廳（局）。國務(wù)院水利行政主管部門是全國河道的主管機(jī)關(guān)，各省、自治區(qū)、直轄市的水利行政主管部門是該行政區(qū)域的河道主管機(jī)關(guān)。流域管理機(jī)構(gòu)是國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)，是國務(wù)院水行政主管部門的下轄機(jī)構(gòu)，我國已按七大流域設(shè)立了流域管理機(jī)構(gòu)。換言之，水行政主管部門處于管理端頂端，流域管理機(jī)構(gòu)及其下轄機(jī)構(gòu)均從屬于水行政主管部門。

甘肅省流域生態(tài)文明建設(shè)在主管部門上，存在著職責(zé)混淆、管理紊亂的現(xiàn)象。以甘肅省河道管理部門為例。如《甘肅省河道管理條例》第五條規(guī)定，則混淆了水行政主管部門和河道管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。如前所述，河道管理機(jī)構(gòu)在行政隸屬關(guān)系上，并不從屬于縣級以上人民政府水行政主管部門，縣級以上人民政府水行政主管部門是本區(qū)域的河道主管機(jī)關(guān)，其職能就是管理本行政區(qū)域內(nèi)的河道，而河道管理機(jī)構(gòu)則是河道管理所有部門的一個統(tǒng)稱，二者之間不存在附屬關(guān)系。

《中華人民共和國河道管理條例》明確規(guī)定河道范圍內(nèi)相關(guān)活動行為的主管部門是縣級以上人民政府河道主管機(jī)關(guān)，《甘肅省河道管理條例》則規(guī)定河道范圍內(nèi)相關(guān)活動行為的主管部門是水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)的審查同意后。國家規(guī)定由河道主管機(jī)關(guān)管理，而甘肅省規(guī)定是水行政主管部門或者流域主管機(jī)構(gòu)管理，出現(xiàn)了主管部門規(guī)定的不一致，將流域主管機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限等同于河道主管機(jī)關(guān)。

2.2生態(tài)文明建設(shè)理念落后

生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的立法理念并未在甘肅省的河道治理相關(guān)立法實踐中得到較好的體現(xiàn)。甘肅省目前仍然遵循著“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”的基本原則來治理河道，而對于河道的生態(tài)文明建設(shè)來說，真正需要的是生態(tài)利益優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)利益，并不是通過簡單的合理開發(fā)和利用，就能達(dá)到環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的良性狀態(tài)。立法理念的缺失帶來的治理原則的滯后，直接或間接的影響了河道保護(hù)管理進(jìn)程。

如《甘肅省河道管理條例》的立法原則也存在一些弊端，需要指明的是全面規(guī)劃并不等于整體保護(hù)，嚴(yán)格保護(hù)也不是生態(tài)優(yōu)先，綜合治理、合理利用也非綠色發(fā)展的理念。再如《甘肅省水土保持條例》第一條確定了保護(hù)和合理利用相結(jié)合的水土治理方式，并未明確“保護(hù)和利用”二者誰處于優(yōu)先地位，以及怎樣的發(fā)展方式。在甘肅省其他的多部涉及河道管理的地方法規(guī)和規(guī)章中，生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念也并未體現(xiàn)在立法中。

2.3相關(guān)法律制度不完善

從甘肅省整體層面來看，立法缺乏綜合性，大多均是一些單行性立法，協(xié)調(diào)性差，缺乏綜合性。首先，甘肅省的河道治理法律制度，大多制定較早。十八屆四中全會以后，隨著依法治國進(jìn)程的加快以及習(xí)近平生態(tài)文明思想的發(fā)展與形成，都極大地加快了流域生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。而甘肅省這些已經(jīng)制定的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件并不能及時、較好的推進(jìn)流域生態(tài)文明建設(shè)，且這些法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件之間也沒有形成一個高效協(xié)調(diào)的運行機(jī)制，銜接不足。其次，在甘肅省的河道治理法律制度中，并未有關(guān)于水資源的保護(hù)、河道水污染防治、防洪等具體治理的法規(guī)、規(guī)章，而這些方面恰恰是流域生態(tài)文明建設(shè)的重點。僅有的也就是省人大常委會2015年通過的《甘肅省農(nóng)村飲用水供水管理條例》，其適用范圍小，并未涉及到整個水資源的保護(hù)；省人民政府2015年頒發(fā)的《甘肅省水污染防治工作方案（2015-2050年）》，僅屬于政府文件，未有法規(guī)、規(guī)章位階高、效力強(qiáng)、適用范圍廣。

從甘肅省局部層面來看。在甘肅省下轄14個地市（州）中，關(guān)于河道治理的相關(guān)立法較少，在各地區(qū)之間所制定的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章之間、以及與省級層面并未形成相互銜接配合的制度體系。

3.甘肅省流域生態(tài)文明建設(shè)的路徑

3.1更新流域生態(tài)文明建設(shè)理念

生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展是流域生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想，在法治保障中必須貫徹落實的立法理念。生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)利益并不是一對矛盾，要辯證看待經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，必須明確生態(tài)利益優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)利益，確定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服從環(huán)境保護(hù)的原則，“綠水青山就是金山銀山”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要促進(jìn)人與自然的和諧，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，做到既要“金山銀山”，也要“綠水青山”。甘肅省在今后的流域生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)立法工作中，必須摒棄“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”的這一原則，把環(huán)境保護(hù)放在第一位。

2019年9月通過的《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》第三條就明確規(guī)定了保護(hù)優(yōu)先的理念，《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》作為甘肅省生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總法，這也為今后甘肅省流域生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)立法工作提供了借鑒，流域生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)立法要符合總法確定的保護(hù)為主的原則，切合生態(tài)文明保護(hù)的理念。

3.2建立健全相關(guān)法律制度體系

前文已經(jīng)提及到甘肅省流域生態(tài)文明建設(shè)在相關(guān)法律制度體系方面存在的問題，對此，甘肅省應(yīng)當(dāng)加快建設(shè)流域生態(tài)文明建設(shè)法治體系。

首先，加快推進(jìn)水資源保護(hù)、水污染防治、防洪等領(lǐng)域的立法工作，完善流域治理的法律制度，使之形成一個健全的流域生態(tài)文明建設(shè)法律制度體系。

其次，加快修訂相關(guān)立法。2014年制定實施的《甘肅省河道管理條例》已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)今的流域生態(tài)文明建設(shè)，必須進(jìn)行修正。明確河道治理各部門的職責(zé)分工、嚴(yán)格各部門責(zé)任。除此之外，甘肅省有關(guān)河道治理的一大批法規(guī)、規(guī)章也亟需進(jìn)行修正。

再次，各專門立法之間必須有機(jī)銜接、相互配合，形成以《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》為總法、《甘肅省河道管理條例》為主，及其他相關(guān)法規(guī)協(xié)同運行的法治機(jī)制、以河長制為手段的管理模式。

最后，各地市（州）、縣（區(qū)），也應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)河道治理立法工作，與甘肅省制定的上位法相銜接，形成一個省市縣三級協(xié)同、高效運行的法律制度體系、管理體系。

3.3加強(qiáng)流域生態(tài)文明建設(shè)宣傳教育

社會公眾創(chuàng)造性強(qiáng)、積極性高、主體數(shù)量大，在流域的治理中起著重要的作用，必須引導(dǎo)社會公眾參與到流域生態(tài)文明建設(shè)中去，發(fā)揮社會公眾的主體價值。充分利用各種渠道，加大流域生態(tài)文明建設(shè)的宣傳教育，提高全社會對流域生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)注度，增強(qiáng)全民生態(tài)意識，營造愛護(hù)、建設(shè)河流生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣。建立和完善河道生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的激勵機(jī)制，充分調(diào)動廣大人民群眾積極參與河道生態(tài)生態(tài)文明建設(shè)的熱情。

3.4構(gòu)建流域生態(tài)文明建設(shè)多元合作機(jī)制

在河道治理中，政府依靠其強(qiáng)大的權(quán)力、高效的方式，發(fā)揮著不可替代的作用，但在流域生態(tài)文明建設(shè)中，必須多主體共同進(jìn)行，發(fā)揮不同主體的作用。

首先，明確政府的主導(dǎo)地位，形成省市縣三級政府的多層治理結(jié)構(gòu)。以統(tǒng)一立法、嚴(yán)格執(zhí)法、保障司法為手段，明晰各部門管理權(quán)限和職責(zé)范圍，妥善處理好各部門關(guān)系，實現(xiàn)由省統(tǒng)一規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)治理機(jī)制。建設(shè)以地市（州）為單元、財權(quán)和事權(quán)相匹配的分層級管理體制和運行機(jī)制，實行分包治理機(jī)制，充分發(fā)揮各級政府在流域生態(tài)文明建設(shè)中的積極作用，打破各自為政的局面。其次，引入市場機(jī)制，發(fā)揮在場在河道治理中的作用，彌補(bǔ)政府在資源配置方面的不足。健全環(huán)保投資、融資機(jī)制，通過市場購買生態(tài)環(huán)境公共服務(wù)、建立排污權(quán)市場交易機(jī)制、引入市場資本參與綠色金融信貸等一系列措施為政府減負(fù)，實現(xiàn)流域生態(tài)文明建設(shè)中的可持續(xù)發(fā)展。最后，引入公眾參與，充分發(fā)揮公眾參與流域生態(tài)文明建設(shè)的積極性和主動性。

形成政府主導(dǎo)、市場運作、公眾參與的多元合作建設(shè)機(jī)制，開創(chuàng)流域生態(tài)文明建設(shè)的新局面。

4.結(jié)語

綜上所述，通過甘肅省流域生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題分析，建議從更新流域生態(tài)文明建設(shè)理念、建立健全相關(guān)法律制度體系、加強(qiáng)流域生態(tài)文明建設(shè)宣傳教育、構(gòu)建流域生態(tài)文明建設(shè)多元合作機(jī)制這四個方面來進(jìn)行，以推動甘肅省流域生態(tài)文明的進(jìn)一步建設(shè)，早日實現(xiàn)美麗甘肅、美麗中國的任務(wù)。

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