內涵發展導向下高校資產管理新思路
——基于“整體治理”視角

●楊少聞 陳彥清 張界新

內涵發展作為當前高校發展過程中的高頻詞，正印證著國內大部分高校發展的現狀，即從規模擴張和空間拓展的外延發展方式轉變到以提高辦學效率和教育質量為核心的內涵式變革。這種內涵發展模式突破了既往粗放型的資產管理方式和僵化的管理體制，以高校內部資產的管理變革為動力，通過實施管理改革，整合內部資源，盤活生產要素，快速釋放內在潛能，激化內部活力。其發展方式是內部挖潛，發展動力來源于現有教育資源的優化配置、學科及專業結構的調整，在發展形態上表現為辦學效益和人才培養質量的顯著提升①。

一、內涵發展下高校資產管理的新特征

（一）管理理念從“增加投入”向“有效經營”轉變

高校雖然不是企業，也不能當企業來辦，但面對如何提高辦學效率和效益問題，除了通過不斷增加辦學投入，拓展辦學規模這外在因素，高校還可以學習和引進企業的經營理念，從高校的投入產出出發，思考什么是最佳的辦學規模，什么是辦學效益的盈虧點，如何通過體制機制創新，優化配置挖掘內部潛力，調整學科結構和專業設置，實現經濟效益和社會效益的最大化。

（二）管理重心從“實物管理”向“績效管理”轉變

經過政府多年大幅增長的經費投入，高校所擁有資產的數量顯著增加，已跳脫出原有的“窮酸”相，資產設備檔次也大幅提升，這種繁華的背后不同程度地存在著因配置不合理和管理不科學導致使用效率不高、閑置浪費現象。究其根本原因就是資產管理和績效管理相脫節，在資產配置中缺乏準確、前瞻的需求關注，過分強調預算支出執行效率而弱化資產使用過程中績效評價和績效監控，甚至背離了預算份額與其公共受托責任的配比關系。

（三）管理形態從“相對封閉”向“開放透明”轉變

高等教育的公共屬性，決定了高校的資產管理實質上是無形契約下“委托—代理”關系，這種關系要求高校突破“閉門辦學”的舊有模式，秉承公共受托責任，使資產信息從僅滿足內部管理需要向可理解性和決策有用性擴展，及時完整地將高校資產信息、資源利用情況及效益向社會公開，滿足社會大眾對公共資源投入效率、效益及受托責任履行情況的關注。

（四）管理配置從“分權設置”向“聚合共享”轉變

由于學科專業的差異性和資源配置的有限性，在外延發展期，高校資產配置更多的是發揮基層院系的主動性和領導的影響力，實現資產配置和使用的針對性和有效性，形成了各自為政或條塊分割，從而限制了資源在基層的整合利用。而內涵發展體現在資源的使用上，更多是力求達到資源利用的最大化，使有限的投入最大限度地發揮其潛在的效用，因而通過科學設計校內資源共建共享機制，避免資源配置過程中重復低效或浪費。

總之，高校外延發展向內涵發展轉變，是高校適應時代發展，回應社會關注的需要，而“整體治理”是高校在資產管理方面實現內涵發展可借鑒的管理范式。

二、“整體治理”的精髓

上世紀90年代末，新公共管理（NPM）的分權運動導致機構和功能分化，產生了難以克服的碎片化、跨部門協調與整合等困境。佩里·?？怂沟仍诳偨Y新公共管理對功能性組織模型存在缺陷和協同問題的基礎上，依托成熟的信息網絡技術，提出了整體性治理理論(或稱“整體治理”理論,holistic governance），認為以“協作”和“整合”作為基本工具，通過整體性運作，打破現有的組織架構，將分散在不同部門內部具有相同功能整合起來，以解決公共部門和公共服務中日益嚴重的碎片化問題，使權力協調、資源依賴、責任共享得到高度的統一②。其最主要特征是：

（一）公共的利益和責任

Peter.J.Laugharne指出，整體性治理是為向社會提供更低成本、更好社會效果及更有效的服務，通過消除復雜且分散在治理機構，不同層次政策和不同項目間的矛盾，強化部門之間的橫向和縱向聯合，以橫向協作打破組織框架和專業功能的壁壘，確保目標設定的一致性和預算安排的共享性，實現共同的目標和責任③。

（二）精簡的組織機構

澳大利亞實施“整合領導”戰略，建立以“結果為導向”的治理結構，通過圍繞結果而非圍繞功能來定義組織和進行組織設計，打破原有的組織架構，實現目標、職能的整合和權力的統一，防范機構的零散、臃腫及機構(部門)之間“擊鼓傳花”式的工作弊端。

（三）整體的預算和采購

英國政府運用策略優先和中心目標實現聯合，通過制定公共預算實現橫切交匯，跨越組織功能邊界，將原來分布在不同部門的相同建設內容的資金項目合并在一起，建立包含不同部門相同活動的單一采購預算，克服因職能的割裂所造成的資金分散，避免因實現目標而手段等方面缺乏共識，導致相互之間競爭地盤和勢力范圍所引起的服務效率低下。

（四）充分應用的信息技術

網絡管理(managing networks)是整體治理在管理實踐和操作層面的具體化，是資源獲取、配置、生產、分配、交換、合作等活動的載體，通過充分運用信息技術和信息系統所具備的數據收集、分類篩選、計算和存儲等功能，改善內部業務流程和部門信息共享與協同，使公共治理從分散走向集中、從部分走向整體，從破碎走向整合，使決策更為便利化、精確化和科學化，從而提升政府治理能力、增強政府回應性④。

三、“整體治理”視角下高校資產管理中存在的主要問題

比照西方“整體治理”理論的顯著特征，審視高校資產管理的現狀發現存在以下問題：

（一）“自力更生”謀發展

在現行經費投入模式下，基層院系作為高校相對獨立的責任中心，由于缺乏對資源使用的效益評價標準，爭取配置經費投入成為各院系、各學科的首要工作，經常出現“愛哭的孩子有奶吃”或有權力的領導有資源的現象，這種資源配置上的不科學，從某種程度上提升了個別院系的積極性，也固化了各自為政的割據局面，造成浪費資源和運行的高成本。

（二）臃腫的科層式架構

我國公立高校無論在管理機構數量還是機構內部職員數量均遠遠超過發達國家的大學，科層式的組織形式使部門都有自己的部門利益和意見，在強調縱向等級和橫向專業分工的同時埋下了“政出多門”和“多龍治水”的伏筆，形成事實上的部門分割；組織上存在的本位主義，無法跳出小部門來看全校的利益，強調自己部門的業績最優，從而因部門利益沖突和內耗而導致整體工作效率降低。

（三）績效不彰的預算支出

由于教育支出結果績效的外部性和過程績效的內部性等特征⑤，使資產管理與績效管理形成事實的脫節，學校宏觀調控與基層院系辦學自主權間的矛盾，資源分配中公平與效率、重點與一般、局部與整體、教學與科研等目標方面的沖突，導致部門之間的運作和干預措施互相排斥，難以實現資源共享,造成資產流失和浪費。

（四）管理信息的“孤島”

大多數高校的不同部門各自開發了相對獨立的信息系統，都有自己的流程，但這些系統大多沒有跨部門的結構化流程，缺乏統一的規范和標準。在傳統的局域網模式下，各部門的信息系統是相對封閉孤立和無法共享，部門間的信息大多靠人工銜接，運作過程被割裂，經過級級加工反饋后的信息，會產生“長鞭效應”，導致信息“失真”，無法滿足規范化、統一化的業務協同需要。

四、基于“整體治理”視角的高校資產管理模式

面對高校資產管理中分散化、獨立化和多樣化的問題，借鑒跨界性、協作性和聚合性為特征的“整體治理”理論在政府公共部門和公共服務過程中的經驗，可以從以下幾個方面來構建內涵發展導向下的高校資產管理模式。

（一）明確基于“學校目標”下的權力關系

借鑒美國羅伯特·伯恩鮑姆在《大學運行模式》中提出“控制組織模式”，設計出在《大學章程》下共同目標、共同利益的權力結構，強化相互制約與促進關系，擴展性界定基層院系和部門的橫向分工邊界，使學校的預算更為合理，資源配置更為恰當，實施程序更為規范有序，辦學更富有效率和效益⑥，讓“爭利”與“推責”的成本在內部得以消解。

（二）建立高效的運行機制

高校是典型的利益相關者組織，與內部和外部的各個主體發生著聯系，其內部組織效率是各類關系和活動效果的綜合體現，也是建立在各種教育資源要素投入上的關系集合。針對高校內部的條塊分割，部門間的協同壁壘，資產配置“部門化”等難題，必須突破以科層制為載體的“行政化管理”模式，簡化組織層次，下移管理重心，構建以基層院系為責任主體的管理模式，充分協調資源分配中行政權和學術權力的關系，資源配置中集權與分權的尺度，增強資產管理與財務管理、預算管理、績效管理及價值管理等有效結合，提高資產管理效率和使用效益。

（三）實施全面的績效預算

績效預算是推進國家治理體系和治理能力的內在要求，是優化資源配置、實現預算目標的關鍵舉措，通過全面績效預算可以聚焦解決當前資產管理過程中最緊迫問題，破除高校資產管理過程中的“碎片化”。從盤活存量資產入手，充分發揮預算安排的杠桿效應，通過增量預算的安排來激活存量資產的使用和效率的提高，確保整體預算安排與績效目標、績效監控、績效評價、績效責任等的有效銜接與協同，杜絕資源配置中“各自為戰”、部門之間自成體系、缺乏銜接和協同的困境，逐步實現資源配置從分散到協同，配置績效的目標從模糊至精準，實施結果的監督從被動趨向主動。同時，綜合利用績效信息和評價結果，推動績效結果與預算安排的一體化，實現資源的配置最優決策。

（四）構建以信息流為主導的管理機制

構建信息化管理體系是高校實現國有資產高效管理的必由之路，也是加強內部工作流、物流、資金流和信息流的管控，推動資產管理與績效管理一體化的重要手段。借鑒URP(大學資源計劃)的思路重新審視高校資產的運作，利用先進AI技術，以松散耦合的方式將各種零散的信息鎖定、跟蹤、分析、整合、存儲集成起來，感知需求態勢，恰當地傳遞和反饋，以此控制和優化相關業務工作流程，一方面為師生需求提供針對性、個性化的服務⑦；另一方面保證了管理者對相關工作過程、成果信息的可追溯性，有利于據此做出準確判斷和實時決策,提升資產的有序管理與高效利用。

總之，在高校資產管理過程中，打破“碎片化”管理思維下部門壁壘和自我封閉，強化部門之間在資源建設、使用過程中的合作共享機制，構建無縫隙、一體化的資產管理模式,可成為高校內涵發展的有益的嘗試。

注釋：

①趙友元.高等教育內涵式發展的任務與實現路徑[J].黑龍江高教研究，2016（1）

②曾維和.后新公共管理時代的跨部門協同[J].社會科學，2012(5)

③翁士洪.整體性治理模式的興起[J].上海行政學院學報，2010（3）

④陳水生.新公共管理的終結與數字時代治理的興起[J].理論導刊，2009（4）

⑤呂煒等.我國公共教育支出績效考評指標體系構建研究[J].財政研究，2007（8）

⑥趙發旗.沖突與控制不同組織模式中的大學管理.[J].廣西大學學報，.2005（10）

⑦龐敏.基于URP的數字化校園構建研究[J].電子設計工程，.2018(6)