財政評審服務預算管理研究

文| 鄭智文

財政評審是財政職能的重要組成部分，為財政預算管理服務。它運用專業性手段，對財政支出項目進行技術性審查，為項目預算支出安排提供科學依據，在財政預算管理中起到定量基礎和技術支撐作用。

科學定位財政評審，使其更好服務預算管理

財政評審職能源于《預算法》，按照《中華人民共和國預算法》規定，“各級政府財政部門負責監督檢查本級各部門及所屬各單位預算的編制”。

我國的財政評審始于中國人民建設銀行的基本建設項目評審，是財政部門的一項傳統管理和監督職能。按照管理和監督權相互分離、相互制衡的要求，從2001年開始各級財政陸續將財政投資評審與基本建設資金管理職能分設，成立專門的財政投資評審機構，專職從事基本建設項目的財政投資評審工作。2009年財政部發布《財政投資評審管理規定》（財建[2009]648號），明確財政投資評審是財政職能的重要組成部分，財政部門通過對財政性資金投資項目預（概）算和竣工決（結）算進行評價與審查，對財政性資金投資項目資金使用情況，以及其他財政專項資金使用情況進行專項核查及追蹤問效，是財政資金規范、安全、有效運行的基本保證。過去確定項目支出預算管理方式較為粗放，特別是政府投資項目支出，依據簡單，主要憑借經驗、談判和討價還價等方式。

財政評審通過細化項目預算，為項目支出安排提供科學、合理、量化、可靠的依據和技術支持，有效控制了投資項目中高估冒算、概算超估算、預算超概算、決算超預算的“三超”等損失浪費現象，遏制了擅自變更設計、擴大規模和提高建設標準等問題，提高了財政資金使用的安全性、有效性和規范性。

近年來，在深化財稅體制改革的大背景下，隨著新預算法、《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號文）的陸續出臺，我國現代預算制度的建設邁出了有力步伐。2015年8月，財政部印發了《關于充分發揮預算評審中心職能作用切實加強預算管理的通知》（財辦預〔2015〕21號），將財政投資評審中心正式更名為財政預算評審中心，實現了評審工作的升級轉型，轉型后預算評審中心主要承擔對部門預算項目進行評審、研究提出項目支出標準、開展項目事后績效評價等職責。按照預算改革和發展的要求，各級財政部門高度重視財政評審工作，越來越多的財政評審機構參照財政部評審中心轉型模式，將職能從財政投資評審向預算評審轉變，把評審關口前移，著重加強對部門預算項目的審核，積極探索項目支出標準建設，使財政評審更全面更完整地融入預算管理工作。

主要表現在如下幾個方面：

1.開展部門預算項目審核，提升了預算安排的科學性。通過發揮預算評審職能，加強預算編制審核，大幅度剔除了項目預算申報中的不合理支出，擠出了項目預算編制水分，可有效控制預算申報的隨意性，從源頭上促進了部門預算的真實性、合理性和準確性，提高了財政資金使用效益。

2.通過完善預算評審流程，打通預算管理鏈條。通過預算評審，將項目全部納入項目庫管理，充實項目儲備，明確列入預算安排的項目必須從項目庫中選取，強化項目執行管理，硬化預算約束，構建全面規范、公開透明的預算管理體系。

3.通過規范預算評審行為，提高預算管理水平。在預算編制階段，項目遵循“先評審后入庫”“先預算評審后安排預算”的原則，各部門對評審通過的項目列入部門項目庫；財政部門在項目主管部門單位已經開展評審的基礎上，根據需要對擬納入預算安排的項目進行評審，并根據評審結果確定是否安排以及安排的具體額度。對申報不實、預算審減率較高的項目單位，要根據審減額度直接扣減項目支出預算，并以此作為確定以后年度部門預算規模的參考依據，促進部門加強預算編制，提高預算編制質量。

財政評審服務預算管理中存在的問題

隨著各級政府基礎設施和公共事業支出的逐年增長，預算評審在探索和實踐中不斷完善，但仍然存在評審環節滯后、評審內容局限等問題。

評審范圍受限，工作開展缺乏計劃性和主動性

評審工作的開展，主要采用財政委托評審方式，處于先委托后評審的被動局面，在這種模式下，評審工作難以計劃開展，容易造成項目集中送審，評審時間和評審質量難以協調，同時有部分項目游離于評審范圍外，制約了財政評審監督作用的實現。

評審環節滯后，評審工作事后特征明顯

目前許多項目的預算評審是支出環節的評審，是在部門預算下達后，在政府采購和招投標之前進行的評審，和政策文件規定的先評審，再入庫，再列預算的基本評審程序不相符，項目三年滾動規劃未建立，項目報送隨意等造成開展預算評審工作被動。

評審依據缺乏，項目支出財政標準建設急需加強

構建內容完整、結構優化、定額科學、程序規范、修訂及時的標準體系，是新《預算法》和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》的總體要求，是完善財政預算體制改革的重要內容，也是各級評審機構當前的一項主要工作任務。項目支出標準化體系建設是一項復雜的系統工程，目前出臺的財政定額標準太少，預算單位編制部門預算時，存在項目支持編報不實、不細的問題，而財政評審在對部門預算審核時，僅能根據行業標準進行評審，與財政預算管理要求結合不夠緊密，部門預算評審效果不太理想。

評審內容局限，側重于財務評審

目前財政評審一般僅局限于對項目支出數額的評審，主要審核項目具體支出數是否合理準確，缺乏對項目功能需求和標準規模的評審，無法對項目是否符合地方發展要求、決策是否恰當、標準是否準確等方面進行評價。

積極探索財政評審服務預算管理途徑

推進財政評審服務預算管理工作，需要理清思路，提高站位，拓寬途徑，大力推進，加快建立范圍清晰、標準科學、服務有力的新型財政預算評審機制。

扎實開展部門預算評審工作運行機制

目前財政部已把預算評審作為加強和改進預算管理的重要舉措，真正將預算評審嵌入預算管理流程。各級財政部門要加快推進財政預算評審范圍清晰化，擬列入年度部門預算的項目、預算執行中擬追加安排的項目，以及財政性資金安排的各類建設工程項目，都應納入財政預算評審范圍，并予以制度化、具體化，進一步增強項目評審范圍的剛性約束，確保評審范圍內的項目做到“應評盡評”，切實解決因人為因素導致隨意擴大或縮小評審范圍問題。對按規定應評審實際未評審的項目，不予安排預算。

深入推進項目庫建設

扎實推進項目庫建設及強化項目的執行管理，健全項目管理運行機制，盡快構建三年滾動項目庫，項目實行全周期滾動管理，確保入庫項目完整、必要、可行、合理，切實解決項目“扎堆”、評審時間過于集中的現實困難。

積極推動定額標準體系建立

全面預算評審亟需科學的預算支出標準。十九大提出建立全面規范透明，標準科學，約束有力的預算制度；《預算法》提出，“各部門、各單位按照財政部門制定的預算支出標準編制預算。”財政評審機構在評審過程中積累的評審數據，是建立項目支出定額標準的重要參考依據。充分利用財政評審專業優勢，按照客觀公正、經濟節約、前后銜接的原則，對評審數據挖掘整理，分析匯總，建立歸類科學、真實準確、動態更新的基礎信息庫，在征求行業專家意見的基礎上，不斷總結提煉，研究構建財政評審相關定額標準體系。

全面提升項目評審質量標準

項目評審不能局限于審減多少資金，更應該做好項目的完整性、必要性、可行性和合理性評審，做到依據充分、結果客觀，嚴控風險。

將項目評審作為最直接、最有效的調查研究手段，認真收集、整理、分析、運用項目評審過程中取得的第一手資料和信息，對每一個重點和熱點項目、每一類資金，堅持透過評審看制度、看政策、看改革，善于發現問題，更應善于分析問題、解決問題，努力實現評審、調研一體化，出具更多富有決策力、執行力、影響力和貢獻力的研究型評審報告。