遼寧省遼陽市營商環境法治化的調查與思考

●楊曉舒

基于契約精神的法治經濟是市場經濟的本質，優化營商環境的關鍵在于“法治化”，特別是培養政府的契約思維、權力思維、平等思維等法治思維，提升政府平等對待各類市場主體、充分尊重市場主體、運用合同處理事務的能力。為此2018年2 月，遼寧省遼陽市頒布實施了《遼陽市優化營商環境條例》（以下簡稱《條例）》。兩年多來，遼陽市對這個《條例》落實情況？目前營商環境法治化現狀、存在問題？未來營商環境法治化的工作重點？針對這些問題筆者進行了深入調查研究與思考。

一、基本情況

通過調研得知，自《條例》頒布實施以來，全市上下認真貫徹《條例》，優化營商環境意識明顯增強，市場環境逐步改善，政府服務不斷優化，企業群眾辦事便利度、滿意度不斷提升，可以肯定地說，遼陽市營商環境建設取得了重要階段性成果。主要表現在以下幾個方面：

一是積極營造法治化營商環境的濃厚氛圍。2017 年，遼陽市召開了優化營商環境建設年動員大會，市委、市政府主要領導出席會議并作出重要部署。2018 年以來，市政府采取多種形式對營商環境建設的政策措施進行宣傳，營造了尊商、重商、親商、愛商、扶商的濃厚氛圍。連續2 年開展優化營商環境宣傳月活動，市政府主要領導在《遼陽日報》發表署名文章。市委黨校主體學員班開設優化營商環境專題課，重點宣講解讀《條例》。市營商局組織開展了系列培訓，進一步提升全市干部對營商環境建設的重要性和緊迫性的認識。全市主流媒體和各類新媒體，加強了對貫徹《條例》的宣傳報道。各縣市區和市直各部門通過現場會、新聞發布會、專報等多種形式，宣傳本地區、本部門先進經驗做法，樹立正面典型。通過廣泛宣傳，全市各級組織、各種市場主體提高了對《條例》的理解運用能力，廣大黨員干部增強了服務發展大局、服務企業、推動全面振興的積極性、主動性和創造性。這可以說明，我市優化營商環境的氛圍是濃厚的。

二是法治化營商環境的體制機制進一步完善。市委、市政府統籌謀劃，綜合施策，加強組織領導，完善體制機制，相繼推出一系列政策措施，為不斷優化營商環境提供了制度保障，形成了上下歸口統一、職責明晰的營商環境建設工作體制。目前，市直和7 個縣（市）區政府都獨立設置了營商環境建設局，作為政府工作部門，承擔本地區營商環境建設職責。建立健全了“全社會參與、聯席會議、督辦通報約談、宣傳引導、追責問責”五項工作機制，形成了市級領導帶頭抓、市營商局統籌抓、地區部門合力抓的整體工作合力。建立了營商環境建設監督員制度，從人大代表、政協委員、民營企業家、在遼投資的外籍企業家、普通群眾等中聘任300 名營商環境監督員，形成了優化營商環境的強大合力。

三是干部隊伍作風建設得到加強。法治化營商環境好壞關鍵在人，關鍵在干部隊伍。2018 年以來，遼陽市結合開展“重實干、強執行、抓落實”專項行動，制定了項目建設服務秘書制度，明確了項目服務范圍、工作職責、工作機制及要求，嚴格落實“馬上就辦、辦就辦好”工作要求，為項目建設提供全過程的秘書式保障服務。全市億元以上重大項目和重點企業均配備了服務秘書。今年以來，為進一步優化營商環境，幫助企業解決實際問題，全市開展了“千名干部包千企”活動，用實際行動著力打造營商環境的“遼陽氣候”。市稅務局對全市6.8 萬多戶納稅人開展全覆蓋、無死角的政策宣傳，對1.2 萬戶重點企業納稅人開展精準培訓和輔導，對全市重點項目建立了稅務秘書制度。為解決少數干部市場經濟、法制觀念淡薄、服務意識不強等問題，全市出臺了“十嚴禁”紀律規定，強力開展“七病一癥”專項整治和“糾四風”專項整治，印發了《遼陽市開展機關“衙門”作風問題專項整治工作方案》《遼陽市深入開展干部不擔當不作為問題專項整治方案》，著力解決三個“一公里”問題，對破壞營商環境行為“零容忍”。通過這一系列行之有效的措施，遼陽市干部隊伍的作風建設得到了進一步加強。

四是行政審批效能進一步提升。通過調查了解到，市委市政府在優化行政環境上下的功夫最大，采取了一系列有效措施，使行政審批的效能有了很大的提升：

1.持續深化“放管服”改革，到目前為止，市政府決定取消、下放和調整政務服務事項共436 項，可以說該取消的都取消了，該下放的都下放了，能調整的都做了調整。從而進一步方便企業和群眾辦事，厘清了市、縣兩級的職權關系。

2.推進“一網、一門、一次”改革。建設“橫向到邊、縱向到底”的政務服務網，完成覆蓋市、縣兩級政務服務網建設，并延伸至鄉鎮（街）村。截至2019 年年底，“遼陽政務服務網”對外公開發布市、縣兩級各類政務服務事項辦事指南3962 項，提供網上可辦申請事項2941 項，市一體化網上政務服務平臺累計受理辦理各類業務辦件5072 件。按照“應盡必進”原則，除涉密、場地限制等特殊情況外，實現政務服務事項全部進駐綜合性實體政務大廳。出臺《遼陽市推進高頻事項“最多跑一次”工作實施方案》，實現全市首批100 個高頻事項“最多跑一次”。同時，遼陽市按省要求提前4 個月實現30 個高頻事件“不見面辦理”的目標。

3.大力推進“重點領域”改革。在這方面，有以下成績應給予充分肯定：（1）全市工程建設項目審批時限壓減至90 個工作日內，實現工程項目審批“一件事”到一個窗口辦結。其中市自然資源局、市住建局等15 個部門（單位）和市政公用部門都集中到市政務服務大廳。實行“前臺綜合受理、后臺并聯審核、窗口統一發件”的業務辦理模式。（2）簡化電網基礎設施工程審批流程，進一步提高審批服務效率。通過簡化土地、規劃、施工許可審批流程等7 個方面18 條具體措施，項目審批時限縮減30%以上。（3）市不動產登記中心在全國率先開展了公積金抵押貸款擔保一體化業務，全面實現不動產登記5 日內辦結、貸款審批和抵押登記手續一站式辦結、抵押注銷登記次日辦結，法院查封、遺失登記當日辦結。（4）為繼續深入推進工程建設項目審批改革，加快推進遼陽市通信工程項目審批效率，通過強化前期基礎工作，合理劃分審批階段，精簡優化審批環節、提供“一站式”服務等措施，審批時限從90 日內壓縮至30 日內辦結。（5）企業獲得感和滿意度得到增強。結合主題實踐教育，市政府營商環境突出問題專項整治工作扎實推進，已完成了壓縮企業開辦時間、解決不動產登記耗時長、提升企業群眾獲得用水、用氣便利度等8 項整治內容。市政府認真落實省、市發展民營經濟各項優惠政策，加大金融產品創新力度，完善擔保服務體系，鼓勵企業通過股權融資等新方式進行融資，解決民營企業經營融資難和融資貴的問題。市政府在財力非常緊張的情況下，設立1000 萬元科技創新券和3000 萬元科技型中小微企業貸款風險補償金。2018 年以來，市直各有關部門共為遼陽市兩個千億元產業基地爭取資金支持共計39389 萬元。今年以來，遼陽市各級政府認真落實國家和省出臺多項減稅降費政策，全口徑減稅降費達 16.79 億元，其中：減稅10.68 億元，減費6.11 億元。

二、存在的問題

雖然遼陽市在貫徹《條例》方面取得了一定成效，營商法治化環境也也確實得到了非常大的改善。但是在調查中，也發現了一些不容忽視的問題和不足：

一是思想認識有待進一步提高。少數機關干部對構建“親”、“清”政商關系存在為難情緒，部分群眾還存在著營商環境建設與我無關的錯誤認識，“人人關心營商環境”“人人維護營商環境”的氛圍還未完全形成。一些部門過于強調部門業務的特殊性，對審批職能的整合積極性不高。

二是部分行政權力下放事項還存在接不住、接不好、接不到位、服務效能不高的現象。市級政務服務事項下放至縣（市）和經濟開發區實施后，由于受人員、機構編制、技術力量等條件限制，在下放到縣（市）區的61 項政務事項中，遼陽縣開展業務38 項、燈塔市開展25 項、白塔區開展43 項、文圣區開展41 項、宏偉區開展41 項、弓長嶺區開展業務46 項、太子河區開展5 項；高新技術開發區下放82 項承接77 項，已開展業務54 項；遼陽經濟開發區下放83 項已開展業務8 項；燈塔經濟開發區下放84 項承接81 項；弓長嶺經濟開發區因未組建正式機構， 涉及的下放83 項審批事項暫由區審批局和相關部門代為審批，已辦理業務22 項。

三是人才總量不足、流失現象較重。因地域、經濟環境和吸引人才的綜合競爭力不足等因素影響，遼陽市高級技術人才數量少，尤其是復合型人才、拔尖人才、領軍人才嚴重不足。“雙一流”高校畢業生、高級技術人員大多不愿意留在我市創新創業，應用型技術骨干人才、經營管理和創業人才流失嚴重。企業經營管理人員中，大部分為大專以下學歷，管理理論基礎薄弱，能力有限。據統計，今年1—8 月，遼陽市人力資源用工市場前十個用工缺口職業，實際需求29237 人，缺口13094人，求人倍率達到1.81;紡織服裝、餐飲服務等行業出現經常性缺工，制造業、批發和零售業、建筑業單位缺工以短期性、臨時性缺工為主。

四是基層一線干部的工作積極性需要得到切實保護。市不動產交易大廳等營商環境建設窗口單位工作人員由于長期面對群眾，加之工作時間長、任務重、壓力大、風險高、待遇低、同崗不同酬，出現了政府雇員招不滿、在編人員留不住，已有多人辭職、轉行、請假住院的現象，嚴重影響了服務水平和服務效率的提升。

三、工作建議

如前所述，遼陽營商環境法治化確實有了很大的改善，企業和人民群眾滿意度也很高，對于促進地方經濟社會發展作用很大。但也存在著一些不容忽視的問題，需要采取切實有效的措施加以解決。為此，提出四點工作建議。

一是切實增強營商環境法治化建設工作責任感和緊迫感。習近平總書記在東北三省考察和視察遼陽時做出了重要指示。我們的短板是存在的，實現高質量、全方位發展離不開規范健康的法治化營商環境。具體實施部門要以強烈的責任感使命感，進一步深化“放管服”改革；宣傳部門要進一步做好相關宣傳工作，說好典型，使營商環境法治化入腦入心。

二是切實加強《條例》的貫徹實施。《條例》的頒布是遼陽市營商環境法治化建設的突出亮點，也是該項工作的重點所在。要繼續圍繞主題教育中關于“營商環境建設突出問題”專項整治工作共涉及5 個方面、20 項內容，圍繞《條例》的貫徹實施情況開展監督檢查，推動解決思想觀念陳舊、體制機制不完善等問題。充分發揮《條例》的作用，使條例真正《條例》落地。

三是進一步優化相關體制機制建設。良法是善治的前提，對于不利于市場環境維護的法規、政策要及時的修改、廢止。要繼續深化行政審批制度改革，加大“放管服”改革力度，在減到位、放到位的同時，注重加強事中事后監管。要加快建立營商環境評價體系，通過聘請專業的第三方開展評價，倒逼各地區、各單位正視問題、查找不足、補齊短板，創造條件讓行業協會參與到營商環境建設中來，實現政府與企業間的良性互動。要采取有效措施，切實關心、解決營商環境建設基層窗口工作人員的困難，進一步提升服務水平和服務效率。

四是努力優化人才發展環境。要堅持改革創新，堅決破除制約人才發展的思想障礙、制度藩籬與政策壁壘，深化人才發展體制機制改革，構筑人才政策新優勢。要在招才引智上有新突破，做好引進人才工作的同時，留住本地優秀人才，解決引進人才的后顧之憂，讓各類人才安心、安身、安業。要加大本地技術工人培養培養要出臺政策，加大本地人才培養力度大力培育優秀企業家隊伍，全力推進職業院校與企業合作，鼓勵民間資本和企業參與職業教育，堅持產教融合，不斷創新企業技術人才培養模式，為企業培養更多、更好的技術工人。