新型冠狀病毒肺炎防控視閾下我國城市應急管理能力提升研究

楊鳳華，侯依然

（1.南通大學 江蘇長江經濟帶研究院，江蘇 南通226019；2.南通大學 經濟與管理學院，江蘇 南通226019）

一、研究背景

黨的十九屆四中全會指出， 要構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力。 自2003年的SARS事件以來，我國學者在應急管理領域取得了可觀的研究成果，包括對國家典型突發公共事件應急管理體系進行了概括性分析與經驗總結①， 回顧我國應急管理體系的建設歷程及成就并提出發展建議②，還有“一案三制”的中國應急管理體系建設基本框架研究等③， 為應急管理研究奠定了科學基礎。 近期武漢市受不明來源病毒影響而爆發的新冠肺炎疫情席卷全國，暴露了城市應急管理實踐方面依然存在諸多缺陷與弊端。 本文以黨的十九屆四中全會精神為指導，從此次新冠肺炎疫情入手來探討城市應急管理的方案。

二、存在的問題

(一)風險意識不強

1.事件突發，預判能力不強。新冠肺炎作為二戰以來的超級急性傳染病，已經超出我國傳染病預防的相關條例和法規的防范范圍，這導致政府的一些部門在疫情暴發初期對風險預判能力不強，不具備敏銳的風險感知和判斷能力，對于風險隱患的危害性缺少高度重視。 如不明來源的新冠肺炎還在出現及傳播的初期，在多位相關人士對此做出相應的危機預報后，武漢市政府部門對于事態的嚴重程度和可能的發展走向作出評估及預判。 但是，缺乏對人口流動可能帶來嚴重傳播后果的周全考慮，未能夠將此次的新冠肺炎危機及時控制在局部地區，從而引起了后期的爆發和危機的擴散，同時也導致了許多不必要損失。

2.市民的危機感知能力較弱。 大部分市民在城市應急管理的過程中具備相應的安全意識，但也有部分市民存在危機感知能力較弱的問題。 在市政府采取應急管理行動時，部分市民對于危機的嚴重性缺乏重視，在初期不能積極配合政府提出的各項防控指令和安全措施，如出門拒絕佩戴口罩，甚至繼續進行聚餐和旅游等，導致初期的疫情部分失控。

3.企業和社會組織的危機認識程度較低。 部分企業和社會組織也存在危機意識不強的問題，初期對于自身生存及發展的擔憂是影響其樹立正確危機意識的重要因素之一。 城市應急管理工作的開展通常需要相關企業和社會組織的運轉與配合，但大部分企業與社會組織囿于時勢而無法正常運作，一味顧及所承受的經濟損失及風險，難以正確認識突發事件的危害程度。 譬如在這次新冠肺炎防控工作中， 不少企業未按照當地政府通知就私自提前復工，忽視了復工所含的風險隱患和潛在危機，漠視國家利益與集體利益，影響城市應急管理工作的順利開展。

(二)組織效率不高

1.領導小組建立速度較慢。 部分城市在開啟城市應急管理的初期反應較慢，未能在第一時間迅速成立專門的領導小組來負責應急決策與指揮工作。在此次的新冠肺炎防控中， 中央于2020年1月25日成立了中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組， 在2020年1月26日的第一次會議中便要求各地成立應對疫情工作領導小組，但仍有部分城市和地區未能作出及時反應。 一些疫情輕微的偏遠地區城市政府動作更為緩慢，許多不同層級和部門的領導小組成立工作滯后， 組織效率存在較大差距，為快速進行城市應急管理的高效指揮工作造成了困難。

2.政府部門缺乏橫向協調。 疫情初期一些城市政府部門在城市應急管理過程中存在橫向聯系較弱的問題，彼此間缺乏有效協調與溝通。 不同的政府部門或機構在采取應急管理行動時，由于缺乏統一協調，因而通常采用的是本部門或機構的專門應急管理措施和方案，忽視了與其他機構和部門間的密切溝通與協調，這種部門間橫向聯系缺失的問題在新冠肺炎防控初期中也有存在，在很大程度上造成了重復建設以及資源浪費，導致應急管理的聯合行動難以順利開展，致使城市應急管理效率低下。

3.職責劃分不夠科學合理。 我國城市應急管理的組織機構有著專門的應急管理職能與責任，但在實踐中也暴露出了職責劃分的科學性與合理性方面的問題。 城市應急管理所面對的通常是復雜緊急的局面，需要不同的組織機構在應急管理行動中各盡其能，通過被賦予的職能來將自身的專業力量切實運用到城市應急管理過程中來。 但在疫情中并不是所有的組織機構都得到了科學合理的職能劃分，如此次的新冠肺炎防控中，中國疾病預防控制中心作為公益性事業單位，不具有行政權力無法發布疫情；而衛生管理部門雖具備發布權力但卻缺乏疾病防控方面的專業知識與能力，使得新冠肺炎疫情未能得到更加及時地發布。

(三)法制建設不完善

1.法律法規制度不健全。 應急管理法律體系是一個國家或地區在非常態下實施法治的基礎④，目前我國雖然已經建立了城市應急管理的相關法律法規制度，但結合實際來看并不夠健全完善。 隨著城市社會經濟的快速發展，突發事件災害可能引發的許多未知問題不斷超出人們的防備。 當前我國城市應急管理經驗并不足以保證有關立法的全面性，一些法律條文的缺失為依法依規地進行應急管理工作造成了困難。 在新冠肺炎防控工作中，許多管理措施都是相關政府部門在我國現行法律法規的基礎上臨時制定的，專門法律條例的不足和欠缺影響了直接采取相關舉措的速率，不利于城市應急管理工作的依法快速進行。

2.法律監督尚不到位。 當前對于我國城市應急管理工作的法律監督不夠嚴格，這使得一些行政機關及其公務人員缺乏應有的責任意識，在應急管理工作中頻頻出現履職不力的行為，甚至出現違法違紀現象。 許多官員在新冠肺炎防控中恪盡職守，為城市應急管理工作的高效進行做出了無私的奉獻，但仍有部分公務人員無畏法律監督，或是在疫情防控期間不服從上級的指揮調度，或是為了逃避責任而不將防控政策落實到位，甚至因懼怕新冠肺炎的傳染而擅離職守、臨陣脫逃，這給城市應急管理工作帶來了許多負面影響。

3.法律保護不夠全面。 城市突發事件的產生必然會對社會和廣大人民群眾造成一定的損害，但在城市應急管理期間，對于公民權利的法律保護還不夠到位。 目前針對公民在城市應急管理中所應有的各種權利和所經受的各種利益損失，相應的法律保護并不全面。 例如個人隱私獲得保護的權利、隔離區外地流動人員的權利等在初期沒有得到重視，這些公民權利受到侵犯的真實例子在新冠肺炎防控以及日常生活中并不罕見，但并不是每一位受侵犯的公民、每一種受侵犯的權利都得到了應盡的法律保護。

(四)應急措施不到位

1.信息系統的完善程度不高。 我國城市應急管理的信息系統目前還不完善，雖然自非典后我國建立并健全了突發公共衛生事件網絡直報系統，但許多城市在信息報告中存在著公布不及時、 不準確、不全面的現象，且缺乏權威的應急管理信息發布平臺。 如在此次新冠肺炎防控初期，許多城市在公布本地的新冠肺炎確診人數及分布地區等信息時存在著各區分頭發布的問題，在疫情公布的時間和信息的內容等方面并不完全規范統一，缺少官方權威的平臺進行信息匯總與發布。 雖然中后期采取了得力措施加以扭轉，但是城市應急管理信息系統的不夠完善，還是使得初期信息公布的及時性與全面性難以得到充分保證。

2.應急隊伍與設施存在不足。 城市應急管理工作需要根據突發事件的性質和實況來調配相應的應急隊伍和物資設備，但針對某些特定災害的專業性應急隊伍和公共設施尚存在不小缺口。 一些突發事件由于較為罕見或極少發生，城市應急管理并沒有做好足夠的應對準備。 新冠肺炎防控初期暴露了我國城市應急管理醫療衛生隊伍建設不到位問題，缺少充足的醫護人員和專家團隊等。 專業性的物資配置不合理問題，諸如醫用口罩和防護服等專業應急物資貯備明顯供應不足。

3.風險評估技術與能力不強。 風險評估貫穿于城市應急管理的全過程，是城市應對突發事件所應具備的一項重要能力，但當前我國城市應急管理風險評估的技術和能力水平都還不夠高，不利于應急預案的完善定制，也不利于在城市應急管理期間根據實時風險評估不斷調整應急措施等。 如在新冠肺炎疫情防控工作中，浙江采用了“五色法”對各縣（市，區）的新冠肺炎疫情情況進行了五種級別的風險劃分評估，是應急管理的首創，以后還需要考慮到災害的衍生作用及潛在風險鏈的形成。

三、國外城市應急管理的有益經驗

(一)組織機構健全且職責劃分明確

國外一些發達國家的城市應急管理大多根據本國國情及實際建立健全系統的組織機構，對各層級各部門的職能與責任進行明確劃分與規定，在應對突發事件的過程中能夠實現高效的統籌領導與分工合作，保證了城市應急管理的領導與協調工作順利開展。 在遭遇突發事件時統領全局，加強各級政府間的協調與合作。 應急管理部門大都建立了合作關系或簽署了相關協議，以加強區域應急管理互助與協作， 有利于形成整體合力應對重大突發事件，提升城市應急管理的能力與水平⑤。

(二)注重開展應急教育和演練培訓

針對各類應急管理相關人員以及公民與社會組織等開展專業的防災減災應急教育和演練培訓，以增強各主體的應急意識并提高其應急能力與水平，這是國外許多發達的大城市在城市應急管理過程中所采取的重要舉措。 但是，僅僅依靠政府的力量去應對各種突發事件顯然無法達到理想的防控效果，因此一些發達城市十分注重對全社會進行應急管理的相關宣傳教育，定期開展針對不同突發事件的應急演練，對相關防災機構和行政人員進行專業化的防災技術與能力培訓，鼓勵廣大人民群眾和各種社會組織在城市應急管理過程中進行正確有序的參與。 日本東京都在城市應急教育和培訓演練中積累了豐富的經驗，針對城市應急制定了防災指南和卡片等來指導學校和公民進行防災教育和自我學習⑥，將防災意識切實灌注于民眾的學習、工作及生活中。 此外，日本東京都還會經常性地開展各種防災演練活動，以幫助廣大公民和社會組織等在長期訓練與演習中積累各種應急經驗，增強城市綜合應急管理能力。

(三)準確高效地處理與發布應急信息

形成強大的災情信息情報網絡和高效的信息處理中心，可以促進各城市政府部門與廣大公民和社會組織間的信息溝通與交流。 準確有效的應急信息能夠為后續城市應急管理工作的科學開展奠定良好的基礎，俄羅斯的應急管理設有信息員制度和緊急狀態部，每個基層居民點的信息員能夠通過網絡系統及時將突發事件上報至緊急狀態部，緊急狀態部下設的危機控制中心負責信息的收集與處理工作，能夠快速地對海量復雜的信息進行整理分析并傳送到相關部門，使各城市部門得以依據實時信息采取準確迅速地應急管理行動。 日本為確保災情信息在廣大民眾間的全面發布，建立并完善了多種層級的防災無線網⑦， 上至中央下至城市街區均具備發達的防災網絡通訊系統，能夠在突發事件發生后的極短時間內將應急信息傳送到全國各地，盡可能使每位居民及時了解災情并采取相應的防災措施， 配合城市政府及各部門進行應急管理工作，此外，應急電子政務系統也在日本的城市應急管理中發揮著重要作用。

四、提升我國城市應急管理能力的建議

(一)加強城市應急管理理念培育

1.增強政府部門的憂患意識與責任理念。 由于城市應急管理事件大多具有高度的不確定性與危險性，經常處于無法被準確觀測的未知狀態，出現的時間點及爆發的力度與廣度等也難以得到清楚的預知，因而政府部門應當加強培育應對各類突發事件的憂患意識，并時刻保持高度的責任感。 一方面，要對城市各級政府部門及公務人員進行專業化的應急管理能力培訓與知識考核，使其在常態化的應急管理教育中不斷增強對潛在危機的感知敏銳程度， 同時熟悉自身所應承擔的各項職能與責任，以提高城市應急管理組織和領導工作的效率。 另一方面，要充分發揮黨組織對各級城市應急管理部門及行政人員的思想引領和監督作用，通過大力宣揚為人民服務的宗旨和以人為本的應急管理理念，對政府部門及公務人員開展日常監督，可以促進其不斷地強化責任意識，將廣大人民群眾的利益放在首位，克服無突發事件狀態下的惰性，盡可能地將危機預防意識融入平時的工作與生活中，將防治結合中的“防”落實到位。

2.培育廣大公民的防護意識與參與理念。 在應急管理中，不能忽視廣大公民對城市應急管理的重要影響，因此要采取各項措施來引導民眾培養正確的應急防護意識和公共參與理念。 首先，城市應急管理知識的普及與教育要從中小學開始做起，可以考慮開設專門的應急管理課程并編寫適合各個年齡段閱讀的應急管理手冊，使公民在持續學習中積累相應的應急管理知識，加深對各類突發事件危害程度及應對措施的正確認識。 此外，在日常生活中應經常組織公民開展城市應急管理的大型集體演練，還可以利用“學習強國”等各類網絡平臺宣傳城市應急管理文化，積極開展各類城市應急管理活動等。 無論是在突發事件產生的事前還是事中與事后，都應注重對民眾的應急管理理念培育，使其深刻意識到自己作為人民群眾在城市應急管理中的重要作用，在突發事件發生時聽從政府指揮并做好科學的防護措施，積極參與城市應急管理工作。

3.培育企業和社會組織的協作意識與慈善理念。企業與社會組織也是城市應急管理中的重要力量，在依法自律的前提下能夠成為各級城市政府部門開展應急管理工作的有力幫手， 在維護市場秩序、調和社會矛盾、 整合社會資源等方面起著重要作用。 因此要加強企業及社會組織的協作意識和慈善理念培養，以便更好地配合并幫助城市政府部門進行更為高效的城市應急管理工作。 政府要正視企業與社會組織在城市應急管理中的地位，探索建立與企業及社會組織的城市應急管理協作伙伴關系，并為其提供多元化的應急管理參與渠道及政策，以加強彼此間的溝通交流和協商合作， 促進諸如人力、物力、資源整合配置等的城市應急管理工作快速完成。 同時，各類企業和社會組織在參與城市應急管理的過程中可以發揮自己的獨特優勢，除了向政府部門積極提供可行的專業建議和技術援助外，還應增強自身的慈善理念，依法依規地進行慈善力量調配，向突發事件所在地的應急管理一線工作人員和廣大人民群眾提供志愿者及應急財款與物資等，確保慈善工作規范有序地進行，為城市應急管理貢獻力量。

(二)推進城市應急管理體系建設

1.建立常設性應急管理指揮協調機構。 許多城市突發事件危險性高且波及面廣，超出了單個地區和部門的應對范圍，需要在短時間內調動其他部門進行協調運轉以聯合應對危機。 因此要成立一個常態化的應急管理指揮協調機構，對諸如公安、交通、衛生等相關部門單位迅速進行領導指揮與統一協調。 我國地方政府可以加緊設立綜合的應急管理指揮協調機構，針對各部門在城市應急管理中所扮演的角色，抽調人員組成指揮協調機構以專門負責應對各類突發事件的領導工作，加強城市應急管理相關部門間的橫向溝通與協調，同時進一步明確劃分各部門的職責權限。 在縱向層面，各層級都應建立相應的領導小組并實現上下級之間的聯系；在橫向層面，各層級的領導小組應對本層級的各個部門進行高效的任務分配與行動協調，從而確保城市應急管理指揮協調工作的有序開展，并進一步提高城市應急管理的能力。

2.完善應急管理預警機制和信息系統。 科學的應急管理預警有利于政府部門把握防災減災的黃金時機， 而發達的應急管理信息系統則能夠實現全方位的突發事件信息收集處理與溝通交流。因此，應注重城市應急管理的預警機制和信息系統的建設與完善。要大力加強危機預警，突發事件的發生具有較大的隨機性與不確定性， 但其多少都具有相應的預兆和苗頭， 敏銳捕捉危機出現的萌芽并給予高度的重視和預警十分重要， 許多發達國家都十分注重預防為主并不斷升級監測預警體系⑧。 因此，我們應對突發事件預警制度進行不斷完善，優化各級預警指標，遵循“疑有從有”的原則來及時準確地進行科學的預警。 同時，應加快完善城市應急管理信息系統，對于信息的收集與通報， 可以利用現代信息通信技術來發展應急電子政務和建設信息溝通平臺， 對于信息的公開與發布， 則要明確規范諸如疫情信息和預警信息的各種突發事件信息的詳細公布標準， 提高應急管理信息公布的權威性和科學性。

3.推進應急管理法律法規的制度建設。 科學的應急管理法律法規制度是各項應急工作開展的重要依據，對城市應急管理行為能夠起到理想的規范與約束作用。 所以我們要根據時代的發展要求，不斷地在城市應急管理實踐中完善法律法規制度建設。 首先，要緊跟城市應急管理機構改革的腳步，針對相關部門機構的調整，解決部分法律法規間的矛盾與沖突， 增強相關法律法規間的聯系與配套效果。 對各級政府部門間的法定職權進行梳理與協調。 此外，還要結合各類突發事件中所暴露出的新問題進行應急管理法律法規制度的進一步細化，根據新形勢下城市應急管理工作的需求，結合廣大人民群眾和社會組織的利益訴求，及時進行立法以彌補相應法律法規的空白。 進一步完善應急管理的法律法規制度，形成系統化的法律體系，為城市應急管理工作提供法制保障。

(三)提升城市應急管理專業能力水平

1.促進專業設施建設。 專業性的設施是城市應急管理的必需資源，應對不同的突發事件需要派用不同的專業實施與設備，做好專業設施建設的準備工作對城市應急管理而言具有相應的保障作用。 首先，要對已有的應急管理專業設施進行定期的安全檢測，確保其質量能夠達到使用標準水平，以便隨時隨地應對難以預測的突發事件。 其次，要注重中小城市的專業設施配備，即使經濟發展水平不能與發展較快的大城市相比，但也不能放松對城市應急管理專業設施的建設，要在充分考慮自身實際的前提下配備相應的應急管理專業設施，將重心從基礎設施層面轉移一部分至專業設施層面。 最后，對于一些并不常見或并不為大眾常知的突發事件也要予以重視，借鑒國內外相應的實例來進行應急管理的專業設施配置，做到真正意義上的防患于未然。

2.加快專業隊伍培養。 我國城市應急管理工作的執行需要各種應急隊伍的積極參與，因此要大力培養并發揮諸如公安消防、專家學者、志愿者團隊等各類應急隊伍的專業力量，形成系統的城市應急管理專業隊伍體系。 首先，可以根據不同類型的突發事件成立應急專家小組，充分發揮專家學者在城市應急管理各個環節中的專業作用，如對應急管理決策的輔助作用、 對突發事件的應急處置建議作用、對應急管理信息的分析與判斷作用等。 其次，在加強公安消防等骨干性專業應急隊伍能力建設的同時也要發展各種志愿性團體作為輔助力量，同時鼓勵有條件的企業與社會組織組建專業隊伍，形成整體合力。 最后，還要注重各類專業人才的培養和引進， 城市政府可以加強與高校及科研機構的合作， 與國外擁有豐富經驗的研究團體進行學習交流，組建專門的應急管理專業人才培養基地，以填補城市應急管理專業人才的缺口。

3.推進專業技術發展。 雖然我國城市應急管理在專業技術層面與過去相比取得了較大的發展，但仍與國外許多發達城市存在著不小差距。因此，要對各類突發事件進行有針對性的技術研發與攻關，不斷對監測預警技術、風險評估技術、緊急救援技術等各種應急管理專業技術進行推陳出新， 為我國城市應急管理工作提供強大的科學技術支撐。首先，要加快應急管理專業技術的自主開發。 由于涉及國家的安全與利益， 許多先進的應急管理專業核心技術無法引進， 這就需要我國眾多的科技人員與團隊增強自主研發能力， 發揮自身力量不斷開發出行之有效的應急管理新技術。此外，在進行新的專業技術開發的同時也要注重科技創新， 在城市應急管理的實踐中對相關專業技術進行科學的評估與反饋， 從而在事后進行及時的改進與優化， 不斷增強專業技術的作用效果，提高城市應急管理的效率。

總體而言， 在這次突如其來的疫情防控中，我國的一些地方政府雖然在早期出現過一些失誤，但是在黨中央的正確領導下，依靠社會主義的制度優勢，經過艱苦的努力取得了防控的初步勝利。 對比國際上的同樣疫情防控，我國做得更加貼近實際和民心，效率顯著，成為國際歷史上一個成功應對突發事件的典型事例。

注釋：

①姚國章.典型國家突發公共事件應急管理體系及其借鑒[J].南京審計學院學報,2006,(02):5-10.

②高小平.中國特色應急管理體系建設的成就和發展[J].中國行政管理,2008,(11):18-24.

③鐘開斌.“一案三制”:中國應急管理體系建設的基本框架[J].南京社會科學,2009,(11):77-83.

④朱陸民,董琳.我國應急管理的法制建設探析[J].行政管理改革,2011,(06):55-59.

⑤曹偉,周洋毅.國外大城市防災應急管理體系研究及借鑒[J].城市環境設計,2008,(04):6-8.

⑥陸繼鋒,曹夢彩,陶玟杉.日本應急防災知識普及的經驗與啟示[J].中國防汛抗旱,2019,29(05):48-53.

⑦陳成文,蔣勇,黃娟.應急管理:國外模式及其啟示[J].甘肅社會科學,2010,(05):201-206.

⑧韓鋒.國外突發公共衛生事件應急管理經驗借鑒[J].中國集體經濟,2014,(31):157-158.