轉基因食品安全的法律規制研究

●趙 新 趙云芬

近年來轉基因食品安全事件持續受到人們廣泛關注。國內外一系列事件的發生在很大程度上反映了公眾對于轉基因食品安全的憂慮。轉基因食品安全不僅要從科學角度去評估安全與風險，更要使用法律予以規制。對待轉基因食品的發展前景是大力支持？還是嚴格管控？我國轉基因食品法律規制現狀如何？轉基因食品法律規制是否能夠滿足公眾對食品安全的需求？在轉基因食品日益增多的背景下，這些問題值得深思。

一、轉基因食品法律規制的理論概述

（一）轉基因食品概念及分類

轉基因是指通過基因工程技術將一種或者多種外源性的基因轉移到某種特定的生物體中，從而促進該生物體能夠有效地表達出相應的產物（多肽或者蛋白質）。以轉基因生物為原料加工生產出來的食品便為轉基因食品。

截至目前，轉基因食品尚無明確分類。學術通說將轉基因食品依據來源、功能以及是否存在轉基因源為標準予以區分。本文認為三種分類標準相較而言，依據來源標準進行轉基因食品的類型劃分較易理解，且更為大眾所接受。此外，依據是否存在轉基因源標準對轉基因食品劃分的類型不夠全面，在存在轉基因源與不存在轉基因源之外，本文認為還應列入一種類別，即轉基因食品本身含有的基因成分，該成分呈現活性特征，在經人們食用后與生物本身固有的基因均被消化吸收的轉基因食品。

（二）轉基因食品安全法律規制的正當性

1.轉基因食品安全法律規制理論的正當性。雖然轉基因食品作為科學技術迅速發展的產物，但是有關轉基因食品安全在性質上卻不能歸為科學領域，而應該將其納入法律領域。第一，轉基因食品安全針對的是不特定人的社會公眾安全，為了大多數人合法權益的考量，應該運用法律的方式為可能存在不特定風險因素影響下的公共環境予以規制，從而法學家在轉基因食品安全性質的認定方面具有更為權威的地位。第二，轉基因食品安全在社會中主要涉及法律法規保障方面，因此法學家所具有的專業知識足以認定轉基因食品安全性質的領域歸屬，從此種角度上看，科學家所涉及的領域卻不能完全包含法律法規保障。

2.轉基因食品安全法律規制實踐的正當性。當下我國轉基因食品發展迅速，市場占有率逐年提高，然而相關立法的欠缺使得轉基因食品安全隱患具有不確定性。因而，對轉基因食品安全進行法律規制具有重要的實踐意義。第一，運用法律的手段對轉基因食品予以規制，以便將轉基因食品對人類健康權威脅的程度降到最低。第二，基于環境利益考量，轉基因食品安全進行法律規制具備正當性。第三，法律規制下的轉基因食品更有利于消費者合法權益保障，讓消費者購買到放心食品。

二、我國轉基因食品安全的立法現狀分析

（一）轉基因食品安全法律規制的模式選擇不明確

我國轉基因食品安全立法進程是以參考域外經驗為基礎，采取“以外促進”的方式，直接推動國內轉基因食品安全的相關立法，進而導致現行法律法規無法在轉基因食品領域予以貫徹。域外轉基因食品安全的法律規制模式主要涉及以歐盟為代表的“嚴格規制模式”與以美國為代表的“寬松規制模式”。兩種模式在立法的指導思想上存在明顯的差異性。學界關于此兩種規制模式意見不統一。由此可知，立法指導思想的難以統一必然會導致后續立法實施難以推進。

（二）轉基因食品安全法律規制的標識制度不完善

我國轉基因食品標識制度不完善的特征主要表現在標識范圍不具體、標識執行力不足等方面。標識范圍不具體主要表現在深度加工物標識標準的缺乏。《農業轉基因生物標識管理辦法》中具體規定了生物標識的“5 類17 種”。其中關于生物標識的范圍采取了列舉式，其所涉及的范圍難免會有所疏漏。關于標識執行力不足的現象主要涉及餐飲服務環節。在現實生活中卻出現了大部分因使用轉基因食品而未作標識的現象，甚至在中學食堂中也出現了使用轉基因豆油而未公示的情形，其風險是無法預料的。

（三）轉基因食品安全法律規制的公眾參與不全面

公眾參與轉基因安全法律規制不足主要涉及信息公開度不足、參與缺失及組織化不足等方面。農業農村部現有的“轉基因權威關注”專欄，多為關于轉基因的知識科普，對于轉基因食品的生產許可、監督管理等具體內容卻一再忽略，以致于公眾對于相關信息的了解缺乏。此外，我國現有轉基因食品領域的公眾參與主要是通過科學教育協會等來形成意見，相配套的公眾參與制度缺乏且公眾參與主動性較弱。

三、轉基因食品安全法律規制的域外比較

（一）歐盟轉基因食品安全的法律規制

歐盟認為轉基因食品是存在不可預估的不安全隱患，此種隱患不僅僅是指轉基因食品本身，還涉及轉基因食品的生產、流通等環節。基于此，歐盟轉基因食品安全的法律規制主要采用“嚴格規制模式”予以管理，將“預防原則”適用于轉基因食品安全的法律法規中。此外，歐盟成立歐盟食品安全局，其職責是加強相應食品安全的監督管理，主要采取“收集信息—分析匯總—及時反饋”的運作模式。

（二）美國轉基因食品安全的法律規制

美國在轉基因食品安全領域主要將現有的科學證據作為法律規制的主要依據，其認為轉基因食品存在較大的研發價值，無需對于轉基因食品生產的整體流程進行監管，將最終產生的轉基因食品納入法律規制的范圍則會實現利益的最大化。從中可以看出，美國在轉基因食品安全方面采取“寬松規制模式”。此外，美國在轉基因食品安全領域成立三個部門予以規制，以此達到“專門管理”與“整理負責”的效果。

（三）域外經驗分析

本文認為“嚴格規制模式”對于轉基因食品安全的法律規制具有重要價值。第一，“寬松規制模式”雖然在經濟效益方面具有潛力，利于生產成本的降低，但是基于人體健康（安全）以及生態環境保護的考量，我們不能夠以健康（安全）利益亦或是生態利益為代價去換取轉基因食品所帶來的一切無法預估的風險與危害。第二，相較于以“成本—收益”為核心的“寬松規制模式”而言，“嚴格規制模式”是以“安全和健康”為目標進行的食品安全規制。在轉基因食品安全領域，只有將功與利的計算與公眾的健康與安全聯系在一起時，采取“成本—收益”的方式進行深入分析才是有理論基礎與實踐意義的。

四、我國轉基因食品安全的法律規制設想

（一）明確轉基因食品安全法律規制模式選擇

相較而言，本文認為歐盟的“嚴格規制模式”更為適宜我國轉基因食品安全法律規制的發展完善。歐盟各成員國歷史悠久，注重在歷史中吸取經驗，一直以來力求通過嚴格立法來保障各成員國的合法權益。“嚴格規制模式”體現了對公眾負責的國家態度，對于需要亟待解決食品安全現狀的我國而言，值得借鑒學習。

（二）健全轉基因食品安全法律規制的標識制度

在轉基因食品安全法律規制的標識制度方面，應該建立統一的轉基因食品安全認定標準與執行標準，并允許各地方制定嚴于國家標準的地方標準。第一，根據社會發展定期審查修改轉基因食品安全標識目錄，將轉基因食品存在的特殊情形予以記錄備案。第二，設立轉基因食品安全閾值體系，將安全數據視為轉基因食品在市場流通的參考依據。第三，對于轉基因食品標識的違法標識行為應予以嚴厲打擊。

（三）完善公眾參與轉基因食品安全法律規制機制

公眾參與轉基因食品安全法律規制機制主要涉及保護公眾的知情權、增強公眾的監督權等方面。第一，完善轉基因食品安全的信息公開機制。信息公開內容要包括生產許可、抽取檢查以及違法查處等，并要注重信息的及時更新。第二，完善公參與轉基因食品安全的立法決策。可以采取公民陪審團等形式積極加強轉基因食品安全領域的參與度。第三，完善公眾對轉基因食品安全法律規制的監督機制。要采取安全方便、多元化鼓勵的方式完善轉基因食品安全事件的舉報制度。

五、結語

迄今為止，轉基因食品對于人類健康及生態環境可能造成的安全隱患仍然缺乏明確的科學根據。正確對待轉基因食品，在享受其帶來的惠益的同時將其危害或發生危害的可能性降到最低點，這是一個不斷求索的過程。在當前轉基因食品快速發展的形勢下，應該完善轉基因食品安全領域的法律制度，以此回應社會的發展需要以及公眾的權利需求。